Departement van justitie heeft nog lang geen zicht op wetgeving

Het departement van justitie heeft dezer dagen een fraai uitgevoerde brochure het licht doen zien. In een uitvoering die het jaarverslag van een kapitaalwervende onderneming niet zou misstaan presenteerde de minister van Justitie zijn nieuwe wetgevingsbeleid. De verpakking heeft veel weg van een campagne om investeerders te verleiden, compleet met kunstzinnige illustraties, reliefdruk en een kleurig buikbandje. Hier luidt de boodschap: investeer in Justitie voor een betere wetgeving.

Met dit op wervende wijze gepresenteerde beleidsplan, getiteld Zicht op wetgeving, werpt Justitie zich op als kampioen van deskundigheid op het gebied van wetgeving die van andere departementen afkomstig is.

Dat vereist enige moed, vooral als de middelen waaruit de nieuwe activiteiten van Justitie ter verbetering van wetgeving moeten worden betaald, uit dezelfde schatkist moeten komen waaruit die andere departementen moeten worden gefinancierd. Met andere woorden: zullen de andere ministers door deze brochure worden overgehaald tot het afstaan van middelen aan Justitie?

Natuurlijk heeft Justitie veel ervaring met wetgeving. In de negentiende eeuw al had Justitie de leiding over grote wetgevingsprojecten: de codificatie van wetboeken zoals het Wetboek van strafrecht en het Burgerlijk wetboek was bij uitstek het werk van dit departement. Ook nu nog maakt dit de core business van het departementale werk op Justitie uit.

Nieuw is echter de poging om een algemeen wetgevingsbeleid te ontwikkelen op terreinen van overheidsbeleid die onder de verantwoordelijkheid van andere departementen vallen, zoals het milieu, de volkshuisvesting, de gezondheidszorg, het sociale zekerheidsbeleid, de Europese integratie en dergelijke. Al deze relatief nieuwe overheidsactiviteiten zouden, voorzover zij tot wetgeving leiden, door Justitie moeten worden gescreend. Sterker nog: Justitie wil steeds kunnen meebeslissen over de vraag of wetgeving de aangewezen weg is, of dat andere methoden van overheidsoptreden de voorkeur verdienen.

Op zichzelf is hiervoor veel te zeggen. In Den Haag is sprake van veel versnippering en verkokering. Ieder departement ontwikkelt zijn eigen ingewikkelde regelbestanden, zonder op anderen te letten. Kennis van de ervaringen van anderen ontbreekt. Ieder probeert opnieuw het wiel uit te vinden. Dat leidt tot veel vertraging en ineffectiviteit. Niet voor niets heeft Nederland een relatief grote achterstand in het totstandbrengen van uitvoeringsmaatregelen van de Europese Gemeenschap. Door kennis over wetgeving bij Justitie te concentreren en door daar alle ervaringen samen te brengen kan veel vertraging worden voorkomen en kan de effectiviteit van de handhaving toenemen.

Dat komt ook de geloofwaardigheid van de overheid ten goede. Om beter zicht te krijgen op wat er in wetgevend Den Haag gebeurt, werpt de minister van justitie zich op als keuringsstation.

Vergelijkbaar met wat de KEMA of de Nederlandse Vereniging van Huisvrouwen al jaren doen stelt de minister zich voor dat hij aan de wetgeving van andere departementen een keurmerk verleent als zij aan bepaalde kwaliteitseisen voldoet. Na tien jaar voortrekkersrol in het dereguleringsbeleid acht Justitie zich kennelijk voldoende toegerust voor deze kwaliteitsbewaking. De kernvraag is natuurlijk welke kwaliteitseisen Justitie zal hanteren.

De eerste eis heet rechtmatigheid. Wetgeving mag niet in strijd zijn met het recht, “onrechtmatigheid van wetgeving is in een rechtsstaat principieel onjuist”, stelt de minister, “het vermindert bovendien het vertrouwen in de overheid (...) en niet het minst belangrijk is dat onrechtmatigheid van wetgeving nogal eens leidt tot rechterlijk ingrijpen dat de effectiviteit van het beleid in hoge mate kan frustreren”. Justitie wil voorkomen dat rechters wetgeving onrechtmatig moeten verklaren. Een nobel streven, maar zal Justitie in het interdepartementale overleg evenveel gezag uitstralen als de Hoge Raad en zal Justitie de andere Haagse machten evenveel vrees inboezemen als de geduchte plaatselijke rechtbankpresident in kort geding? De laatste jaren heeft de rechter op dit punt aan belang gewonnen, maar tevens is duidelijk geworden, dat de wetgever in Nederland nog alle ruimte heeft om de rechtmatigheid van wetgeving op eigen gezag vast te stellen. Merkwaardig is overigens dat Justitie in het verleden niet van zich heeft laten horen in de gevallen waarin de rechter moest ingrijpen, terwijl Justitie toen ook al het departement was dat moest waken voor het behoud van de rechtsstaat. Hoe Justitie deze kwaliteitseis als collega-departement hard wil maken blijft echter ook nu een raadsel.

De tweede eis heet doelmatigheid en doeltreffendheid. Justitie legt uit, dat het daarbij gaat om zorgvuldige analyse van de te regelen problemen, om het inzichtelijk in kaart brengen daarvan, over voldoende mate van doelmatigheid en doeltreffendheid, over goede voorlichting en begeleiding bij invoering van de wet en meer van dergelijke algemene aanduidingen. Vage kwaliteitseisen laten zich echter moeilijk operationaliseren. Waarom vraagt Justitie niet om het bewijs dat de kosten van de regeling de baten niet overschrijden? Dan heeft de minister van justitie zijn ambtgenoot van financien aan zijn zijde, die deze eis al jaren als Sisyfus de Haagse berg op heeft moeten rollen.

Ook de andere kwaliteitseisen bieden weinig nieuws en lijden aan dezelfde gebreken als de eerste twee.

Voor kenners van het dereguleringsbeleid zijn de keuringseisen van de minister van justitie een teleurstelling. Zeven jaar geleden waren dergelijke eisen ook al bekend, doch in het toen geformuleerde dereguleringsbeleid hebben zij nauwelijks een rol van betekenis kunnen spelen, hetzij door vaagheid, hetzij door vanzelfsprekendheid, hetzij door de onmogelijkheid om politieke en bestuurlijke organen aan deze eisen te houden. Het sedertdien gevoerde dereguleringsbeleid leverde daarentegen wel interessante gegevens op voor toetsing. Over het al dan niet gebruiken van bepaalde instrumenten, zoals subsidies, vergunningen al dan niet met voorschriften, voorlichting en informatieverstrekking, gebodsstelsels en verbodsstelsels is intussen veel bekend geworden. Kennelijk niet bij Justitie.

Toch zijn er nog enkele lichtpuntjes. De minister van Justitie kondigt enkele opmerkelijke vernieuwingen aan. Belangrijk nieuws is het terzijde schuiven van vaste adviesorganen. Zo zal de SER zijn monopoliepositie kwijtraken. Justitie acht dit onvermijdelijk in een internationale en pluriforme samenleving. Gevestigde adviespatronen worden daarmee doorbroken. Een tweede verbetering is het voorstel tot projectmatige aanpak van wetgeving, waardoor uitvoerders en handhavers tijdig bij het ontwerpen van wetten worden betrokken. Justitie stelt een netwerkstructuur voor, waardoor ieder ander departement als vaste gesprekspartner voor Justitie en voor de beleidsafdelingen een eigen wetgevingsafdeling heeft.

Dit alles kan echter niet verhinderen dat het gevoel van teleurstelling blijft overheersen. Justitie komt niet verder dan de verwoording van enkele allang bekende beginselen van behoorlijke regelgeving. Intussen zijn de andere departementen allang verder. Zij hebben al geexperimenteerd met nieuwe instrumenten als voorlichtingscampagnes, convenanten en overeenkomsten die vaak effectiever blijken dan het geijkte wetgevingspatroon van geboden en verboden met strafrechtelijke handhaving. Justitie kondigt nu pas aan dat dergelijke alternatieven onderzocht zullen worden. Alsof de resultaten van dergelijk onderzoek na enige creatieve coordinatie met andere departementen en zeker na kennisneming van buitenlandse ervaringen al niet gereed hadden kunnen zijn. Op deze wijze zal Justitie het vertrouwen van andere departementen in haar keuringscapaciteiten niet kunnen winnen. Misschien heeft zij het nu zelfs voor jaren verspeeld.