Telecommunicatie

De Europese Commissie geeft sinds enkele jaren voorrang aan de ontwikkeling van een gemeenschappelijke markt voor telecommunicatiediensten en -apparatuur.

Het EG Hof heeft de Commissie daarbij zojuist een belangrijk ruggesteuntje verleend. De rechter heeft beslist dat de Commissie bevoegd is de totstandkoming van die markt af te dwingen met eigen wetgeving. Daarbij kan het dagelijks bestuur van de EG zelf regels en voorschriften uitvaardigen, zonder inschakeling van het Europees parlement en de raad van ministers. Daarmee heeft het zij natuurlijk een verreikend instrument in handen.

Dat de Commissie met voortvarendheid van dat instrument gebruik wil maken, is niet onbegrijpelijk. Versterking van de Europese telecommunicatiemarkt is een van de belangrijkste voorwaarden voor het voltooien van de interne markt in 1992. De economische belangen zijn groot. Uitgerekend is dat de jaarlijkse omzet van telecommunicatie-apparatuur over de hele wereld een waarde vertegenwoordigt van ruim tweehonderd miljard gulden. Daarvan komt ongeveer 38 miljard voor rekening van bedrijven binnen de Europese Gemeenschap.

De jaarlijkse opbrengst van telecommunicatiediensten wordt geschat op ruim 650 miljard gulden waarvan circa 135 miljard in de Gemeenschap wordt verdiend. De toegang tot deze veelbelovende markt is in de EG evenwel niet vrij. In tegendeel. Tot voor kort kenden bijna alle lidstaten eigen, technische specificaties waaraan telecommunicatie-apparatuur moest voldoen. Dat stond op zichzelf de handel in deze produkten op Europese schaal in de weg.

Ook kenmerkt de markt zich door het vrijwel ontbreken van mededinging. Dit fenomeen houdt verband met het feit dat telecommunicatie in bijna alle lidstaten van oudsher een staatsmonopolie is. Door concessies of andere exclusieve rechten is de aanleg en de exploitatie van het telecommunicatienetwerk in de lidstaten doorgaans toevertrouwd aan een enkele overheidsinstelling of onderneming. Van enige concurrentie is onder deze omstandigheden geen sprake.

De Europese autoriteiten hadden voor de wirwar van technische eisen in de verschillende lidstaten nog een klassieke oplossing. Op voorstel van de Commissie nam de Raad in 1986 een harmonisatierichtlijn aan die de lidstaten - kort gezegd - verplichtte binnen een jaar louter gemeenschappelijke en uniforme eisen te hanteren. De voorbereiding van deze richtlijn heeft ruim vier jaar geduurd.

Vermoedelijk omdat dit de Commissie te lang duurde, ging zij het tweede probleem - het openbreken van monopolies - op een andere manier te lijf. Een bepaling in het EEG-verdrag schrijft de lidstaten voor met betrekking tot 'de openbare bedrijven of ondernemingen waaraan zij bijzondere of uitsluitende rechten verlenen' geen maatregelen te nemen of te handhaven die in strijd zijn met, onder meer, de Europese concurrentieregels. Volgens diezelfde bepaling oefent de Commissie toezicht uit en kan zij - indien nodig - de lidstaten aan 'passende richtlijnen' binden.

Aldus nam de Commissie in 1988 zelf een 'richtlijn' aan. Deze verplichtte de lidstaten binnen drie maanden het nodige te doen om alle 'bijzondere of exclusieve rechten' met betrekking tot invoer, afzet, aansluiting en onderhoud van telecommunicatie-eindapparatuur op te heffen.

Voor zover in lidstaten langdurige huur- en onderhouds-contracten bestonden -tussen eindgebruikers en leveranciers met exclusieve rechten - moest tevens de mogelijkheid worden geschapen deze contracten op een termijn van ten hoogste een jaar op te zeggen. Ten slotte mocht de goedkeuring van eindapparatuur niet langer in handen zijn van particuliere bedrijven of overheids-ondernemingen die zelf goederen of diensten op telecommunicatiegebied verzorgen.

Deze vorm van 'wetgeven' beviel de Commissie zo goed dat zij medio 1990 een verder strekkende richtlijn aannam. Deze verplicht de lidstaten 'bijzondere of exclusieve rechten' te ontmantelen bij het aanbod van andere telecommunicatiediensten dan de spraak-telefoondienst (met uitzondering overigens van satelliet-diensten).

Intussen werd de geldigheid van de eerste richtlijn uit 1988 bij het EG Hof aangevochten door de Franse regering in een procedure waarin zich ook Belgie, de Bondsrepubliek Duitsland, Griekenland en Italie mengden. Deze lidstaten betichtten de Commissie van oneigenlijk gebruik van de betrokken bepaling uit het EEG Verdrag.

De daarin bedoelde 'richtlijnen' zouden niet verder mogen gaan dan het geven van bepaalde 'aanwijzingen' aan lidstaten. Voor het uitvaardigen van algemeen verbindende voorschriften kent het EEG Verdrag een geheel andere procedure, waarin het Europees Parlement en de Raad een hoofdrol vervullen. En voor het concrete geval dat een bepaalde lidstaat haar verplichtingen onder het EEG Verdrag niet nakomt, biedt het EEG Verdrag een zogeheten inbreukprocedure. Deze procedure is met bepaalde waarborgen - zoals hoor en wederhoor - is omkleed.

Kortom: het institutionele evenwicht - waarin het EEG Verdrag voorziet - is zoek wanneer de Commissie lidstaten rauwelijks met wetgeving kan overvallen. Het EG Hof heeft deze aanval op de telecommunicatierichtlijn afgeslagen: het EEG Verdrag voorziet nu eenmaal in de mogelijkheid dat de Commissie in het bijzondere geval van staatsmonopolievorming richtlijnen kan uitvaardigen. Bovendien heeft de Commissie, aldus het Hof, terecht geconstateerd dat exclusieve rechten met betrekking tot invoer, afzet, aansluiting en onderhoud van telecommunicatie-apparatuur onverenigbaar zijn met het EEG Verdrag. Daarom mocht zij van de lidstaten de opheffing van deze rechten verlangen.

Het Hof keerde zich tegen de afschaffing van 'bijzondere rechten' door de lidstaten. De Commissie heeft in de betrokken richtlijn op geen enkele wijze aangegeven wat zij daaronder verstaat en waarom dergelijke rechten op gespannen voet staan met het EEG Verdrag. De richtlijn werd dan ook in dit opzicht ongeldig bevonden. Hetzelfde lot trof de bepaling dat huur- en onderhoudscontracten moeten worden opengebroken.

Deze kritische kanttekeningen van het Hof zijn op zichzelf verheugend. Zeker nu het wetgeving betreft waarop geen enkele andere Europese instelling controle heeft kunnen uitoefenen. Tegelijkertijd maakt de uitspraak duidelijk dat de Commissie haar strijd tegen staatsmonopolies kan voortzetten. En die strijd, zo gaf de Commissie al te kennen, zal niet tot de telecommunicatiemarkt beperkt blijven.

Paradoxaal genoeg begint de Europese Commissie op het terrein van concurrentiebeleid ook zelf een behoorlijke monopolist te worden. Zij mag wetgeven en is van oudsher uitvoerder van beleid. En bij het vervolgen van ondernemingen wegens kartelinbreuken kan zij zelf (hoge) boetes opleggen, wat (in de lidstaten) een typisch rechterlijke taak is.

Het zou in overeenstemming zijn met de ontmanteling van monopolies - waarvan de Commissie zo'n voorstander is - wanneer zij ook zelf een deel van haar activiteiten, bij voorbeeld het opleggen van boetes, zou afstaan aan een andere en onafhankelijke instelling als het EG Hof.

Maar dat is weer een ander verhaal.