Lubbers' eigen grondwet

Het competentiegeschil tussen premier Lubbers en minister Van den Broek over de constitutionele bevoegdheden van de minister-president in de buitenlandse politiek heeft een geschiedenis die teruggaat tot het dominante premierschap van dr. Abraham Kuyper in het begin van deze eeuw. Kuyper maakte zich in het buitenland zo breed dat de minister van buitenlandse zaken Melvil van Lynden geheel in zijn schaduw verloren ging en meer dan eens voor Kuypers secretaris werd aangezien.

Van Lynden was weliswaar een sukkel die het over zijn kant liet gaan dat Kuyper de Nederlandse gezanten in het buitenland eigenmachtig instrueerde, maar ook als hij het been had stijf gehouden en zich op eigen rechten had beroepen had hem dat niet geholpen, om de eenvoudige reden dat de grondwet in zulke geschillen niet voorzag. In de grondwet kwam de minister-president toen nog helemaal niet voor.

Tot in de dagen van het kabinet-Den Uyl liet de grondwet zich over de functie(s) van de minister-president niet uit. Het premierschap had zich op Europese en andere topconferenties allang een eigen status verworven, maar de grondwet kende alleen 'de ministerraad' en 'de ministers' en die laatsten waren in formele zin allemaal aan elkaar gelijk. Volgens de traditie beschouwde de minister van buitenlandse zaken zichzelf als de eerst verantwoordelijke bewindsman voor het buitenlands beleid en geen ambtgenoot zou het wagen diens domein binnen te dringen, ook niet de minister-president.

Als Den Uyl en de minister van buitenlandse zaken Van der Stoel samen naar internationale topconferenties gingen, reed de laatste angstvallig op de bagagedrager mee omdat hij de eerste alleen vertrouwde zolang hij hem kon zien. Tijdens de conferenties hield Van der Stoel, zittend op de punt van zijn stoel, Den Uyl in het oog, altijd bang dat deze toezeggingen zou doen die naar zijn oordeel niet door de beugel konden. En die mogelijkheid deed zich telkens voor als de regeringsleiders voor de lunch bijeenkropen en de ministers van buitenlandse zaken naar een eenvoudiger restaurant verwezen.

Pas in de jaren tachtig kreeg de minister-president voor het eerst een plaats in de grondwet. In een vraaggesprek met het weekblad Vrij Nederland van 12 januari heeft premier Lubbers daarover opmerkelijke dingen gezegd die door de uitbarsting van de oorlog in de Golf geen aandacht meer hebben gekregen maar die toch nadere aandacht verdienen omdat ze het conflict tussen de premier en de minister van buitenlandse zaken over hun constitutionele bevoegdheden in een ander licht plaatsen. Dat wil zeggen, het licht van Lubbers.

Volgens Lubbers is in 1983 (het jaar van de grondwetsherziening) 'voor het eerst de coordinerende rol van de minister-president in de grondwet opgenomen'. We zouden die formulering als een wat vrije interpretatie kunnen opvatten (de taal van een interview is tenslotte niet dezelfde als die van een regeringsverklaring) als ze in de kern juist was. Maar dat is ze niet. Premier Lubbers heeft hier een bevoegdheid naar zich toe gelezen die de grondwet helemaal niet kent. En zijn ondervragers Van Weezel en Ornstein (die de twee ministers overigens tot uiterste mededeelzaamheid hebben verleid) hebben zich iets op de mouw laten spelden dat Van den Broeks argwaan tegen Lubbers' staatsrechtelijke nonchalance (waarover de minister van buitenlandse zaken zich op zijn beurt weer in het Kerstnummer-1990 van Vrij Nederland heeft uitgelaten) wel enigszins billijkt.

De functie van minister-president wordt in dit verband slechts een keer in de grondwet genoemd, namelijk in het tweede lid van art. 45, dat de minister-president aanwijst als voorzitter van de ministerraad. Van 'een coordinerende rol' van de minister-president, die zich in het hoofd van premier Lubbers heeft genesteld, spreekt de grondwet nergens. Lubbers staat in zoverre sterk - sterker dan Van den Broek - dat de ministerraad kan beslissen dat een andere minister dan de bewindsman van buitenlandse zaken het standpunt van de regering over het buitenlands beleid kan uitdragen. De ministerraad coordineert namelijk het algemene regeringsbeleid en aan die coordinatiebevoegdheid is ook Buitenlandse Zaken - dat zichzelf totdantoe als een staat in de staat beschouwde - onderworpen. Als voorzitter van de ministerraad heeft de minister-president sterkere coordinatiepapieren dan de minister van buitenlandse zaken, maar de grondwet beschouwt hem in die coordinerende rol niet als een zelfstandig orgaan.

Aan die curieuze toerekenende beschrijving van zijn staatsrechtelijke bevoegdheden laat Lubbers een beknopte psychologische verkenning van zijn vriend Van den Broek voorafgaan. Omdat die vriendschap allang bestaat (al schijnt die intussen wat bekoeld te zijn) is de karakterschets die Lubbers van Van den Broek geeft des te opmerkelijker. Lubbers weigert te reageren op de eerdere uitspraken van Van den Broek (in het Kerstnummer van VN, waarin de minister van BZ in gespierde taal zijn staatsrechtelijke bezwaren tegen de grensoverschrijdingen van de premier tot uitdrukking heeft gebracht) omdat “soms iets om reactie vraagt, maar dit niet”. Curieuze motivering: “Er is politiek niets mee te doen. Het gaat over de mens Van den Broek”. Met andere woorden, als het een probleem is, dan is het een probleem van Van den Broek.

De vragenstellers Max Van Weezel en Leonard Ornstein houden Lubbers terecht voor dat Van den Broeks bezwaren (verwijten) bepaald politieke gronden hebben. Waarop Lubbers begint aan zijn college over de nieuwe grondwet en van wal steekt met een verhaal waarvan de strekking is dat Van den Broek en zijn departement de essentie van de grondwetswijziging van 1983 niet hebben begrepen. Dat het daarbij niet om een eenvoudige verspreking gaat, blijkt uit de volgende volzin: “Het gaat dus niet om de persoon Lubbers, maar om een structurele verandering. Ik ben toevallig de eerste minister-president die in die nieuwe hoedanigheid functioneert. Ik moet een evenwicht vinden tussen de coordinatie van het beleid en het tot zijn recht laten komen van elke individuele minister. De Grondwet van 1983 schept meer ruimte voor de minister-president maar ook de plicht om die ruimte te benutten'.

De vraag is waarom zo'n debat telkens opnieuw moet worden gevoerd. De kwestie over de positie van de minister-president in het buitenland is in feite voor goed in het nadeel van de minister van Buitenlandse Zaken beslist in de brief van de minister-president aan de Tweede Kamer van 22 december 1978. Sinds die brief over 'de positie van de minister-president in verband met diens lidmaatschap van de Europese Raad', geschreven 'mede namens de minister van Buitenlandse Zaken' (C. v.d. Klaauw, die naar destijds verluidde bij het opstellen van die brief even niet zou hebben opgelet), gelden nieuwe hierarchieke verhoudingen. Die houden een onmiskenbare verkorting van de bevoegdheden van de minister van Buitenlandse Zaken in. In die brief is de internationale positie van de minister-president gesanctioneerd. De zelfstandigheid van Buitenlandse Zaken is bij die gelegenheid voor een groot deel weggeschreven. Het is rijkelijk laat om daar nu nog op terug te komen en te proberen de toestand van voor 1900 te herstellen.

    • H. A. van Wijnen