President in oorlogstijd

Van een aantal historische opnamen uit de kinderjaren van de fotografie weten we dat de lange man in pandjesjas en met cilinderhoed, die een halve meter boven enkele met vilthoeden uitgeruste militairen uittorent, niet een steltlopende kermisattractie is maar de Amerikaanse president Lincoln, die op een beslissend moment in de Burgeroorlog op bezoek is bij de Federale troepen.

De opnamen, die door een toeval bewaard zijn gebleven (de glasnegatieven zijn tien jaar geleden in redelijk goede staat ontdekt), behoren tot de eerste actiefoto's van de Amerikaanse Burgeroorlog en ze geven een veel scherper beeld van de beroemdste president uit de Amerikaanse geschiedenis dan de tekeningen uit die tijd van hem doen (vitaal gezicht - zij het pokdalige huid, en uitzonderlijke lengte). Het zijn aandoenlijke foto's van een even imposante als onpretentieuze man: de Amerikaanse president is niet in uniform gekomen of in een survivaljacket dat presidenten tegenwoordig aantrekken om bij hun troepen in de smaak te vallen, maar met zijn onafscheidelijke schoorsteenpijp op zijn hoofd.

De president die zich in een tentenkamp aan het front door zijn commandanten over de positie van de Federalen laat inlichten is in een constitutionele dubbelfunctie bij zijn troepen op bezoek: als president en als hoogste militaire bevelhebber. In vredestijd is de functie van Commander in Chief een ornamentale bijbaan van het presidentschap, maar in oorlogstijd is de Amerikaanse president werkelijk de Opperbevelhebber van de strijdkrachten - met een hoofdletter O.

Franklin D. Roosevelt voegde daar nog een extra ornament aan toe: 'Commander in Chief in wartime'. Uit die toevoeging werd Roosevelts toewijding aan die functie - ook zijn dominantie - afgeleid. Volgens Cordell Hull (vriend en minister) gaf Roosevelt tijdens de Tweede Wereldoorlog de voorkeur aan de titel Opperbevelhebber boven die van President.

Een van de gevolgen daarvan was een opzwelling van het ambt die zich na de oorlog niet meer een, twee, drie ongedaan liet maken en zijn opvolger Harry Truman op verkeerde gedachten leek te hebben gebracht. Het instituut had tijdens de Tweede Wereldoorlog zoveel glamour verworven dat Truman die ook in de prozaische economische omstandigheden van na de oorlog tot zijn voordeel wilde gebruiken. Bij de confrontatie met generaal MacArthur, die hem tot de impopulaire beslissing dwong de held van het leger de laan uit te sturen, kwam die glamour hem wel van pas en overleefde hij, met de hulp van zijn militaire distinctieven, de woede van MacArthurs supporters. Maar toen het er een paar jaar later op aankwam en het Congres na de oorlog zijn grondwettelijke rechten tegenover de president hernam, werd de president toch weer als vanouds in het grondwettelijk gareel gebracht. Na de aanvaring die Truman door zijn naasting van de staalindustrie in 1952 met de grondwettelijke 'tegenmachten' kreeg, werd hij door het Amerikaanse Hooggerechtshof hardhandig op zijn plaats gezet. Zijn besluit om de staalindustrie, die voor een belangrijk deel door stakingen was platgelegd, op grond van bedreigde staatsbelangen (gestagneerde wapenproduktie tijdens de oorlog in Korea) te nationaliseren, was 'ongrondwettig' geweest. In de uitspraak van het Hooggerechtshof zat weinig troost voor Truman: zes voor, drie tegen.

Het arrest uit 1952 (in de zaak Youngstown Sheet and Tube Co. versus Sawyer) is een modern geformuleerde bevestiging van het oude constitutionele leerstuk dat de macht van de president te allen tijde, dus ook in oorlogstijd, onderworpen is aan het gezag van de wetgever c.q. de wetgevende macht van het Congres. Truman had zich aan de wetgevende macht niet gestoord en zich op klemmend staatsbelang beroepen: de Amerikaanse strijdkrachten in Korea die door de aanhoudende stakingen in de staalindustrie van wapens verstoken dreigden te raken. Maar het Hooggerechtshof hield hem de grondwet voor: geen regeringsbesluiten zonder voorafgaande toestemming van de wetgevende macht (dat wil zeggen van het Congres).

Wat voor president Truman gold, geldt nog onverminderd voor president Bush. Ook hij kan er straks in zijn nieuwe rol van Opperbevelhebber in oorlogstijd mee te maken krijgen - als hij zich niet houdt aan de waarschuwing dat “de Constitutie de president wel heeft verheven tot Opperbevelhebber van de strijdkachten, maar niet ook nog eens tot Opperbevelhebber van het land, zijn inwoners en zijn industrie” (opperrechter Robert Jackson in 1952).

In de uitspraak van het Hooggerechtshof en ook in de dezer dagen in Washington weer vaak geraadpleegde 'concurring opinions' (de aanvullende argumenten waarmee de overige rechters de uitspraak van de meerderheid ondersteunen) zijn de grenzen van de presidentiele macht weliswaar niet nagelvast gemarkeerd, maar een president die met al te veel voortvarendheid in de schimmige grensgebieden, de 'onzekere zones' waarover de grondwet zich niet uitlaat, op avontuur gaat, weet dat hij daar op constitutionele mijnen kan lopen. Sinds die uitspraak van '52 weten Amerikaanse presidenten dat zij ook in oorlogstijd geen enkele bevoegdheid hebben voorzover die niet door het Congres wordt gedekt en bij de geringste zelfgeknutselde uitbreiding van hun armslag door het Congres in hun kraag worden gevat.

De dubbelrol van president en opperbevelhebber levert de president geen extra beloning op, zo stelde opperrechter Black in de uitspraak van 1952 droog vast, ook niet bij een verdergaande uitbreiding van het 'oorlogstheater'. Het nationaliseren van particuliere industrieen valt in elk geval niet onder de bevoegdheden van de Opperbevelhebber: dat is wetgeverswerk, waarbij 'voor de militaire autoriteiten geen taak is weggelegd' (arrest van '52). Jackson wreef de president zijn constitutionele beperkingen nog eens in en postuleerde dat de grondwet geen achterdeuren kent voor een President die het gezag van de wetgevende macht probeert te omzeilen door zich op zijn militaire rol te beroepen (id.).

Roosevelt concentreerde al zijn immense bevoegdheden in een coordinerend superministerie dat zijn greep op de oorlogseconomie van de Amerikaanee overheid nog verder versterkte. Aan het Office of Emergency Management waren grote volmachten gegeven (de coordinatie van alle departementen die het meest bij de oorlogsinspanningen waren betrokken) evenals aan het bureau van Economische Zaken dat de prijscontrole reguleerde. De wetgevende macht liet hem begaan en regeerde op afstand mee, maar er ging geen dag voorbij of de president gaf zich er rekenschap van dat het Congres de teugels liet vieren zolang dat nodig was, maar ze niet uit handen gaf.

Dat zal ook Bush ondervinden als hij straks economische volmachten voor de oorlog in de Golf nodig heeft: hij zal ze krijgen, maar op de voorwaarden van het Congres.

    • H. A. van Wijnen