Frans Europa-plan krijgt het moeilijk in Franse parlement

Het grondbeginsel van de Europese Gemeenschap is: de opbouw van Europa organiseren door toekenning van bevoegdheden aan gemeenschappelijke instellingen. Die bevoegdheden moeten de mogelijkheid scheppen om de welvaart en de vooruitgang van Europa en zijn invloed in de wereld te verzekeren.

Aldus de Europese Commissie van 1975 in haar Rapport over de Europese Unie, dat zij heeft opgesteld op verzoek van de Europese top van staatshoofden en regeringsleiders van 1972. Deze top formuleerde als nieuwe doelstelling van de Gemeenschap tot 1980 een Europese Unie te scheppen, die het geheel van de betrekkingen tussen de lidstaten zou omvatten.

Voldoen de jongste Frans-Duitse voorstellen voor een dergelijke Unie aan dit beginsel? Gevreesd moet worden van niet. Als dit voorstel werkelijkheid wordt, zullen uitgebreide bevoegdheden in handen worden gelegd van de Raad van staatshoofden en regeringsleiders, die sinds de Europese Acte formeel deel uitmaakt van het geheel aan Europese Verdragen. Maar die Raad is nu juist het orgaan waarin de nationale soevereiniteit van de lidstaten is belichaamd, niet het van de regeringen onafhankelijke orgaan waarvoor de Europese Commissie was en is bedoeld.

De Franse minister voor Europese aangelegenheden, Elisabeth Guigou, heeft daarover in Rome verklaard dat het ondenkbaar is in de loop der komende jaren aan een supranationaal orgaan bevoegdheden over te dragen die nu toebehoren aan de Europese Raad van staats- en regeringsleiders. En daarom acht Frankrijk het nodig, zo meent zij, zich te baseren op de instelling die nu al alle grote beslissingen neemt, namelijk deze Europese Raad. Op die manier, aldus de minister, kan een eenheid van beslissing tot stand worden gebracht over de vitale onderwerpen van morgen, de buitenlandse politiek en de defensie (Le Monde 16-17 december).

Twijfels

Het is dan ook zeer begrijpelijk dat de Nederlandse regering ernstige twijfels heeft over het Frans-Duitse streven de Europese Raad een heersende plaats in de institutionele opbouw van de Gemeenschap te geven. Tot dusver berust het institutionele systeem, zoals neergelegd in het EEG-verdrag, wezenlijk op de verhouding tussen het initiatiefrecht van de Commissie en het besluitrecht van de Raad van Ministers. Het is maar de vraag wat van het initiatiefrecht van de Commissie zal overblijven als inderdaad de Europese Raad wordt gemaakt tot een permanent orgaan op het hoogste niveau, dat de functie zal hebben van scheidsrechter, alsmede garant en impulsgever voor het coherent verdiepen van de integratie op de weg naar de Europese Unie. En dat tevens tot taak zal hebben te beslissen over nieuwe gebieden van samenwerking en het vastleggen van de wezenlijke orientaties en richtlijnen voor de belangrijkste actiegebieden van de Gemeenschap, in het bijzonder de buitenlandse en de veiligheidspolitiek. Dreigt dan niet het gevaar dat de Commissie ophoudt te fungeren als van de regeringen onafhankelijk zelfstandig orgaan en wordt gedegradeerd tot het economische secretariaat van de Europese Raad? Een ontwikkeling in die richting moet welhaast onvermijdelijk worden geacht.

Naar de mening van ex-president Giscard d'Estaing begint zich een drievoudige institutionele architectuur af te tekenen: een conceptueel uitvoerend orgaan, de Europese Raad; een uitvoerend orgaan dat deze concepties een politieke vorm moet geven (waarmee waarschijnlijk een juridische vorm is bedoeld), de Raad van Ministers en een 'uitvoerend orgaan' voor de toepassing, de Europese Commissie. 'Executif d'application' is natuurlijk een heel mooie naam. Maar betwijfeld moet worden of die vlag de lading dekt, namelijk de werkelijke positie van wat in de oorspronkelijke Franse integratie-voorstellen van 1950 was bedoeld als een Europese 'Hoge Autoriteit'.

Legitimiteit

Behalve het supranationale perspectief staat bij de huidige Frans-Duitse voorstellen ook de mogelijkheid van een democratische ontwikkeling van de Gemeenschap op het spel. President Mitterrand heeft over de democratische legitimiteit van de leden van de Europese Raad in Rome opgemerkt, dat zijn leden allen op basis van algemeen kiesrecht zijn gekozen. Als die Raad het recht krijgt de belangrijkste beslissingen te nemen dan is dat, zo meent hij, dus het beste middel om de Europese publieke opinie de Europese vorderingen te laten accepteren.

Dit is een wel erg primitieve opvatting van democratische verantwoording. Nog afgezien van het feit, dat hij als enig lid van de Europese Raad direct is gekozen en dus een plebiscitaire democratische legitimatie heeft. De democratische legitimatie van zijn collegae is daarentegen een afgeleide: zij regeren dankzij het vertrouwen dat zij in hun nationale parlementen genieten van een meerderheid van direct gekozen parlementariers - een vertrouwen dat elk ogenblik moet kunnen worden opgezegd als een parlementaire meerderheid daartoe aanleiding ziet. Dit centrale mechanisme van de Westeuropese parlementaire democratie dreigt te worden doorbroken als de Frans-Duitse plannen voor uitgebreide volmachten aan de Europese Raad op het gebied van de buitenlandse en de defensiepolitiek doorgaan. Werkelijke beleidscontrole voor het Europese Parlement is er niet in voorzien en de ervaring leert dat de nationale parlementen geen enkele greep hebben op wat in de geheime zittingen van de Europese Raad gebeurt aan wetgevende en uitvoerende arbeid.

Zo dreigt Europa te worden opgescheept met een 'presidentieel' systeem, waarin buitenlandse zaken en defensie het uitsluitende domein van de premiers zijn. En dat op het ogenblik waarop in Frankrijk zelf, na dertig jaar, het presidentiele systeem aan alle kanten zodanig begint te knellen dat tal van Franse politici van uiteenlopende richtingen de laatste tijd klagen over zijn gebreken. De liberale afgevaardigde Simone Weil - die van 1979 tot 1982 voorzitter van het eerste direct gekozen Europese Parlement was - sprak zelfs van een 'crisis van het regime'. Ze klaagde er vooral over dat “het Franse Parlement geen enkele macht meer heeft”. Een politiek commentator van Le Monde plaatste een beschouwing over dit onderwerp onder de titel 'Crisis van de instellingen'.

Crisisstemming

De Europese ontwikkelingen spelen bij het ontstaan van deze crisis-stemming in Frankrijk nog geen rol. Maar wat niet is, kan nog komen.

Volgens Giscard d'Estaing zal het in elk geval onvermijdelijk zijn dat 'Europa' opnieuw een essentiele kwestie in het Franse binnenlandse politieke debat wordt. Hij wijst daarbij op het naar zijn mening belangrijke feit dat eind november in Rome, op de bijeenkomst van Europese en nationale parlementariers, slechts acht van de achtentwintig Franse afgevaardigden voor de eind-resolutie hebben gestemd: zeven van zijn eigen partij, de UDF en een van de twaalf aanwezige socialisten.

Een verslaggever van Le Monde noemde indertijd de houding van de Franse socialisten 'verward'. Hij wees erop, dat socialisten en gaullisten niet alleen op de zelfde manier hebben gestemd, maar dat zij ook op dezelfde wijze hun stemgedrag motiveerden. De gaullist Guena betoogde dat men niet te snel mocht gaan ( “ne pas bruler les etapes” ). En de socialist Josselin wees een 'vlucht naar voren' voor de Gemeenschap af. De verslaggever van Le Monde concludeerde dat in Rome was gebleken dat de Franse parlementariers een andere conceptie van de politieke unie hebben dan hun partners elders in Europa en dat een aantal van diegenen die zich de naaste medewerkers van de Franse president noemen in Rome duidelijk hun afwijkende mening hebben gedemonstreerd.

Het zou niet de eerste keer zijn dat een Frans Europa-initiatief het moeilijk krijgt in het Franse parlement.

    • K. M. Schreiner