Verzachting voor Haags leed in het verschiet; Parlement in verzet tegen uitholling van macht door praatgrage commissies

Nederland heeft van oudsher weinig belangstelling voor verandering van constitutionele processen en structuren. Onze staatsregeling is dan ook de oudste Europa en de op een na oudste (na de Amerikaanse) van de hele wereld. Ingrijpende veranderingen hebben wij maar tweemaal gehad: in 1848 toen parlement en ministers de macht van de Koning overnamen en in 1917, toen het algemeen en evenredig kiesrecht werd ingevoerd. Gezien dit verleden is het achteraf niet zo verwonderlijk dat de roep om vernieuwing van de jaren zestig verzandde in de betrekkelijk onbelangrijke grondwetsherziening van 1983. Zoals vaker was gebeurd, moesten ook toen weer de hervormers het afleggen tegen de traditionele bedachtzaamheid.

Dat ruim zeven jaar later een commissie van fractievoorzitters, voorgezeten door Kamervoorzitter Deetman, opnieuw de aandacht vraagt voor een serie knelpunten in ons staatsrechtelijk, bestuurlijk en politiek bestel verdient daarom op zichzelf al de aandacht. Kennelijk is er sinds 1983 zoveel gebeurd dat een herbezinning niet alleen nodig wordt geacht, maar dat deze bovendien op gang wordt gebracht door juist die mensen die over het algemeen het laatst bereid zijn om over veranderingen na te denken, omdat ze groot zijn geworden in en dus hun positie ontlenen aan de bestaande structuren en processen.

Kan het bestel zijn eigen therapeut zijn? Een jaar geleden was ik geneigd die vraag ontkennend te beantwoorden. Maar na lezing van het rapport lijkt mij een positief antwoord niet onmogelijk.

Drie diepgravende en onthullende parlementaire enquetes, een lange reeks hele en halve ontsporingen (studiefinanciering, visquota en wat niet al), protesterende boeren, kritische verslagen van de ombudsman en de Rekenkamer en tenslotte, een rechterlijke macht die steeds vaker moet inspringen waar wetgever en bestuur het laten afweten het zijn allemaal gebeurtenissen die tot gevolg hebben dat de oproep van de personificatie van de staatsrechtelijke vernieuwing, de D66'er Van Mierlo, tenslotte toch indruk maakte bij de collega's. Een vastgelopen stelsel bedreigt tenslotte iedereen; Deetman, in een vorige broodwinning langdurig getergd door het probleem van de studiefinanciering en de Harmonisatiewet, kan uit eigen ervaring erover meepraten.

Maar behalve de oude, ernstiger geworden kwalen kwam er iets nieuws bij: onze al maar zwakker wordende positie in het Brusselse concert. Een positie die onlangs nog scherp zichtbaar werd in het competentieprobleem tussen de premier en de minister van buitenlandse zaken en eerder al in het vissen achter het net als het ging om profijtelijke Europese instellingen als de Bank voor Oost-Europa. Het Haagse leed daarover wordt op geen stukken na goedgemaakt door het royale gebaar waarmee Den Haag deze week de depositaris mocht worden van het CVSE-verdrag.

Betrokkenheid

Als alle suggesties, voorstellen en ideeen van de Commissie-Deetman werkelijkheid worden, heeft niet alleen ons eigen land maar ook de Europese Gemeenschap te zijner tijd een bestel dat zeer sterk zal afwijken van het bestaande. Dat zal dus wel niet gebeuren. Maar de commissie is toch niet van plan het nu maar bij de bijna honderd pagina's van het rapport te laten. Zij wil het vervolg van de onderneming blijven begeleiden en dat wijst op een sterke betrokkenheid. Zo gaat dat wel eens meer met een commissie waarvan de leden aanvankelijk schoorvoetend bij elkaar komen: tijdens de werkzaamheden groeit de belangstelling. Waar het hier om niet de geringsten van de volksvertegenwoordiging gaat, wekt dat verwachtingen.

Het werkstuk van de commissie valt uiteen in een aantal onderdelen (overheid, kiezer-gekozene, wetgeving, werkwijze van de Tweede en Eerste Kamer en Europese ontwikkeling) die nogal wisselen van diepgang en intensiteit. Het ligt voor de hand dat dat verschil te maken heeft met de meer of mindere ouderdom van de beschreven onderwerpen en problemen en met het antwoord op de vraag in hoeverre oplossingen vallen binnen de actieradius van het parlement.

Ferme taal spreekt de commissie bijvoorbeeld over de eigen werkwijze: de voortdurende medeplichtigheid aan niet al te best beleid, die pas verandert in meer waakzaamheid en controle als zich een incident voordoet, moet veranderen in een geloofwaardiger vorm van controle. Daarom minder en kleinere Kamercommissies, minder (praatgrage) UCV's (uitgebreide commissievergaderingen); meer gewoon mondeling overleg met ministers, het voorlezen van slaapverwekkede teksten in het mondeling overleg wordt verboden en er komt maximaal een UCV per begrotingshoofdstuk. Het zijn verbeteringen die de buitenstaander niet meteen zullen opvallen maar de parlementaire ambiance wel wat pittiger en alerter zullen maken. Begrijpelijk maar niet nieuw is de wens van de commissie om nog eens na te gaan of verkiezingen na een kabinetscrisis niet sneller gehouden kunnen worden dan pas na drie maanden, zoals thans nog het geval is. De procedures van de kieswet zullen daartoe sterk moeten worden vereenvoudigd, waar de bonzen van de partijbureaus tot dusver steeds tegen waren.

Nummer

Dat de fractieleiders daar nu toch wat aan willen doen, is een gezond verschijnsel, maar serieuze verkorting van de termijnen kan alleen maar als de wetgever de mogelijkheid wegneemt op een bepaalde met name genoemde kandidaat te stemmen, zodat de kiezer alleen nog maar op een partij met een nummer kan stemmen. Hoe de kandidatenlijst per partij eruit ziet, zal de kiezer dan misschien wel weten maar de volgorde wordt hem niet officieel op het stembiljet gepresenteerd. Het is juist het samenstellen, controleren en presenteren van deze namenlijst die de termijn zo uitrekt.

Verder wil de commissie voortaan direct na een kabinetscrisis een debat in de Kamer over het te voeren beleid tijdens de demissionaire periode en ook komt zij met een aantal suggesties om het controversieel verklaren van wetsontwerpen (zodat zij in de demissionaire periode niet kunnen worden behandeld) aan banden te leggen. Vooral bij de crisis van vorig jaar is veel wetgeving blijven liggen omdat men in feite aan iedere grotere fractie een vetorecht toekende. De commissie wil ook dat een nieuw kabinet zich reeds na een week met een regeringsverklaring in de Tweede Kamer presenteert. Omdat de commissie zelf zegt dat die presentatie niet meer kan zijn dan de presentatie van het regeerakkoord verbaast dit idee nogal. Ook het motief doet wat vreemd aan. De commissie is van oordeel dat een nieuw kabinet pas echt aan de slag mag gaan als de regeringsverklaring is afgelegd en het kabinet door de Kamer is geaccepteerd. De commissie gaat hier in de fout: parlementaire acceptatie van een nieuw kabinet is in feite al achter de rug als het regeerakkoord rond is en een formateur zijn opdracht heeft voltooid. Dat een kabinet forse maatregelen neemt nog voor de parlementaire presentatie zal niet vaak voorkomen maar naar Nederlands constitutioneel recht mag het wel.

Kiesstelsel

In de sfeer van de wetgeving komt de commissie met een aantal verstandige suggesties: minder voorontwerpen en nota's, invoering van fatale termijnen voor de verschillende onderdelen van het wetgevingsproces, toetsing door de Raad van State van wetten op handhaafbaarheid en uitvoerbaarheid en eventueel ook door een vaste Kamercommissie voor de wetgeving.

De paragrafen over het kiesstelsel voor de Tweede Kamer en over de eventuele verkiesbaarheid van de minister-president en de burgemeester doen vertrouwd aan; er is sinds het begin van de jaren zeventig al veel over gezegd en geschreven. Winst is dat de commissie nu aanbeveelt concrete wetsteksten te laten samenstellen zodat in wat wijdere kring duidelijk kan worden wat de bedoeling is en tevens een aantal hardnekkige misverstanden kan worden opgeruimd, bijvoorbeeld het misverstand dat een gekozen premier onmogelijk zou passen in ons parlementaire stelsel. Ook het referendum, dat op plaatselijk niveau ineens heel populair blijkt te zijn, betrekt de commissie in de aandacht, maar veel nieuws wordt daarover niet gezegd. De opmerkingen over de Eerste Kamer zijn helaas wat ondermaats omdat de commissie slechts het verschijnsel van de 'novelle' als aanknopingspunt gebruikt en zwijgt over de zin of onzin van ons twee-Kamerstelsel. Juist nu de Eerste Kamer wat activistischer wordt en de Statenverkiezingen meer en meer als tussentijdse beoordeling van het kabinet gaan fungeren en de uitslag van die verkieizng direct in de samenstelling van de Eerste Kamer is terug te vinden, zou wat meer aandacht verstandig zijn geweest.

Het meest belangwekkend zijn de paragrafen over de verhouding Den Haag-Brussel en dan vooral waar het gaat over de positie van de minister-president als lid van de Europese Raad. De commissie wijst hier op ontwikkelingen die onomkeerbaar zijn en in toenemende mate zullen leiden tot beperking van de nationale autonomie. Een 'verkokerd' Den Haag heeft in Brussel weinig kans, zo is de impliciete boodschap, evenals een nationale overheid die geen echte keuzen maakt en zich niet gesteund weet door de nationale kiezers. Het zijn verstandige geluiden en van meer betekenis dan het langzamerhand toch wel gratuite aandringen op meer bevoegdheden voor het Europese Parlement. De commissie is zich kennelijk ervan bewust dat de belangen van het kleine Nederland niet een twee drie worden gediend door een gedemocratiseerd parlement met een stelsel van one man one vote. Voorlopig is het belangrijker dat Nederland zich kan weren in de Europese Raad en vooral (zoals de commissie voor de langere termijn suggereert) dat deze Raad uitgroeit tot een Europese Senaat die beslissingen van het Europese Parlement kan overstemmen. Voor de wat kortere termijn bepleit de commissie de openbaarheid van de raadsvergaderingen zodat de doorzichtigheid van de besluitvorming kan toenemen.

Europa

In het hoofdstuk Europa, maar ook elders, komt het vraagstuk van de ministeriele verantwoordelijkheid om de hoek kijken, vooral in de tegenstelling individuele/collectieve verantwoordelijkheid alsmede in de verhouding minister-president/vakministers. Het zijn onderwerpen die nogal eens tot verwarring leiden en ook deze commissie krijgt de kwestie niet helemaal helder. Echte collectieve verantwoordelijkheid bestaat in Nederland niet, want bij ons legt de raad van ministers niet collectief verantwoording af aan het parlement. Steeds zijn het individuele ministers die verantwoordelijk zijn voor zowel eigen handelen als voor dat van de ministerraad; wij kennen wel een collectieve bevoegdheid, namelijk van de raad als geheel. Al te vaak wordt deze soort bevoegdheid 'collectieve verantwoordelijkheid' genoemd. Dat werkt verwarrend, vooral als het gaat om de vraag of de minister-president als een soort drager van de collectieve verantwoordelijkheid moet fungeren, dan wel of de minister-president niet wat meer te vertellen zou moeten hebben dan zijn collega's. Uiteraard is dat in de Europese Raad van de regeringsleiders van belang, maar ook in het binnenland. Of de minister-president ruimere bevoegdheden moet krijgen, laat Deetman c.s. in het midden. Maar als men dat zou willen, is een grondwetsherziening nodig, aldus de commissie.

De commissie heeft er kennelijk van afgezien een wat meeromvattende visie op de grondwet te presenteren. Dat is begrijpelijk en jammer. Begrijpelijk, omdat het meningsverschil over de waarde van de grondwet bij ons van oudsher groot is. Jammer, omdat de commissie daarmee ook de vraag heeft laten liggen of het systeem van grondwetsherziening niet wat eenvoudiger kan worden. Het geldende stelsel is zo antiek en tijdrovend (eerste lezing, Kamer-ontbinding, tweede lezing met tweederden meerderheid) dat heel wat ideeen alleen al daarom een vroege dood sterven. Waarom niet een enkelvoudige lezing met tweederden meerderheid? Als men in de Bondsrepubliek ons stelsel van herziening zou hanteren, dan zou de hereniging van Oost- en West-Duitsland nog lang niet voor elkaar zijn geweest. En die affaire was, ook uit constitutioneel oogpunt, toch heel wat gewichtiger dan bijvoorbeeld de transformatie van onze minister-president tot een echte premier.