Het mes moet in het overheidsapparaat

Afgelopen vrijdag presenteerde de 'bijzondere commissie vraagpunten' uit de Tweede Kamer, in de wandeling de commissie Deetman geheten, haar rapport over staatkundige en bestuurlijke vernieuwing. De commissie bestond uit bijna alle fractievoorzitters van de in de Tweede Kamer vertegenwoordigde partijen. Opvallend waren de analytische delen in de nota. Unaniem is de erkenning van de commissie dat de spanningen tussen kiezer en gekozene 'niet of nog niet in voldoende mate zijn verminderd'. Verder wordt gesteld dat de balans tussen wetgeving, bestuur en rechtspleging is 'verstoord'. Ook eensgezind komt de commissie tot de conclusie dat er wat moet gebeuren aan het overheidsapparaat. Hieronder volgen de belangrijkste fragmenten uit het analytische deel van het eerste hoofdstuk. In een apart kader zijn de meest opvallende aanbevelingen van de commissie vermeld.

De toenemende bemoeienis van de overheid met het maatschappelijk leven heeft de laatste twintig jaren vele culturele en maatschappelijke ontwikkelingen beinvloed en veranderingen teweeggebracht. De intervenierende overheid heeft de burger steeds meer de vraag doen stellen welke de legitimatie van dat optreden is. Tevens zijn de organen van de democratische rechtsstaat de wetgever, het bestuur en de rechterlijke macht door deze toenemende bemoeienis van de overheid meer en meer onder druk komen te staan. De organen van wetgeving zullen een antwoord moeten formuleren op deze ontwikkeling.

Bij het geven van dit antwoord zal onder ogen moeten worden gezien, dat de balans tussen wetgeving, bestuur en rechtspleging, de trias politica, is verstoord. Waar de burger onvoldoende vertrouwen heeft in de kwaliteit van wetgeving en bestuur, hebben de organen van rechtspleging huns ondanks mede tot taak gekregen het vertrouwen van de burger in de democratische rechtsstaat te handhaven. Het is de vraag of deze ontwikkeling zich verdraagt met de uitgangspunten van onze staatsinrichting. Deze uitgangspunten houden toch in, dat wetgeving, bestuur en rechtspleging elk afzonderlijk krachtens de aan ieder van hen afzonderlijk opgedragen grondwettelijke taak zorgdragen voor de oplossing van problemen en geschillen die zich in onze samenleving voordoen. Naarmate de kwaliteit van wetgeving en bestuur beter worden, zal de noodzaak om de rechter in te schakelen, afnemen. Uitgangspunt is dat overheidsoptreden op zichzelf legitiem behoort te zijn.

Constitutionele structuurveranderingen, zowel in de relatie tussen de drie elementen van de trias politica als binnen elk van die elementen afzonderlijk, moeten worden onderzocht. Wel moet ook hierbij onder ogen worden gezien, dat wenselijk geachte politieke omgangsvormen niet alleen door structuurveranderingen worden bevorderd. De commissie heeft zich hiervan rekenschap gegeven bij haar analyse.

Bij de analyse gaat het vaak niet om kale feiten alleen, maar ook om het wegen van die feiten, waarbij een subjectief element zelden vermeden kan worden. De bijzondere commissie onderscheidt dan een viertal aspecten. Zij hebben ieder een zelfstandige betekenis, maar er is eveneens sprake van een zekere wisselwerking.

De volksvertegenwoordiging is allereerst medewetgever en controleur van de overheid. Naarmate de volksvertegenwoordiging (geheel of in meerderheid) eerder wordt betrokken of betrokken raakt in het proces van beleidsvoorbereiding, neemt het risico van een minder open staan voor alternatieven, het risico van vooringenomenheid ook bij medewetgeving en controle toe.

Het beter of slechter functioneren van de volksvertegenwoordiging als controlerende instantie en als medewetgever, lijkt soms meer af te hangen van de interesse en de ambitie van de leden dan van de hantering van de geschreven en ongeschreven regels.

Niet alleen door het regeerakkoord, misschien zelfs niet in de eerste plaats door het regeerakkoord, voelt een deel van de leden van de Staten-Generaal zich medeverantwoordelijk voor het beleid en legt dit deel zich daardoor bij het controleren van het beleid bewust of onbewust beperkingen op. De sectorale verstrengeling tussen maatschappelijke organisaties, kamerleden en ambtenaren heeft dit effect zelfs voor de gehele volksvertegenwoordiging. De overgrote meerderheid van de leden houdt zich gedurende de gehele parlementaire periode slechts met onderwerpen van een beperkt aantal ministeries bezig. Of dit nu gebeurt als lid van een regeringspartij of niet, is niet relevant.

Interesse, ambitie en zelfs een zekere sectorale gerichtheid kunnen in elk politiek systeem een goede basis opleveren voor controle op beleid en voor medewetgeving en hoeven dus op zichzelf gezien niet op bezwaren te stuiten, ware het niet, dat de gespecialiseerde taakopvatting steeds meer botst met de aard van de op zichzelf al moeilijke taak waarvoor de regering zich in toenemende mate geplaatst ziet: het bevorderen van een integrale afweging van doelen en middelen, nationaal, Europees en internationaal.

De verkokering in de volksvertegenwoordiging, in de bureaucratie, in het kabinet en in het geheel van maatschappelijke organisaties versterken elkaar. En dat, terwijl de burger zelf niet gedwongen wordt tot integrale belangenafweging, zo'n afweging ook niet behoeft te maken en in zijn maatschappelijke verbanden enkelvoudige belangen mag nastreven, maar uiteindelijk wel de integrale, cumulerende consequenties van de belangenafweging door de overheid in zijn dagelijkse bestaan te dragen krijgt. Vernieuwing moet er daarom ook op gericht zijn de verkokering bij de overheid terug te dringen. Dan kan die burger beter de keuzen die de overheid doet of wil doen, beoordelen op hun gevolgen en naar zijn voorkeuren; dan kan de overheid draagvlak verwerven voor haar optreden, wanneer zij in staat blijkt aan de burger te laten zien, dat er een integrale belangenafweging plaatsvond.

Een tweede element betreft de ontwikkelingen in Europees verband. Deze hebben in toenemende mate een onomkeerbaar karakter en beinvloeden meer en meer het binnenlands bestuur.

Nederland staat aan de vooravond van de Interne Markt (Europa 1992). De eerste stappen zijn gezet in de richting van de vorming van een Economische Monetaire Unie. Voorts ligt de vorming van een Economische Politieke Unie in het verschiet. Deze ontwikkelingen zullen in toenemende mate leiden tot een beperking van de nationale autonomie; in ieder geval zal die beperking nu voor een belangrijk deel formeel zichtbaar worden voor een klein, altijd sterk op het buitenland gericht land als Nederland. Het gaat hierbij niet alleen om een beperking, maar ook om een grotere invloed doordat Nederland aan tafels komt te zitten waar het in de huidige situatie geen stem en zelfs geen oor heeft. Immers, op belangrijke terreinen kunnen wij via de besluitvorming in Brussel het gedrag van andere lidstaten van de EG beinvloeden, waar dat vroeger moeilijk of zelfs onmogelijk was.

Hieraan kunnen een aantal conclusies worden verbonden.

De nationale besluitvorming zal steeds meer in het teken komen te staan van ontwikkelingen in Europees verband en zal erop gericht moeten zijn de hiervoor genoemde Nederlandse invloed te optimaliseren. Dat geldt de regering en het parlement; dat geldt het nationale niveau en ook de lagere overheden. Daarbij dient men wel te beseffen, dat het Europese besluitvormingsproces op een geheel andere wijze verloopt dan het nationale, zulks vanwege het eigen karakter van de communautaire besluitvorming en omdat de lidstaten sterk verschillen. Problemen op nationaal niveau kunnen zich op gemeenschapsniveau anders manifesteren; oplossingen die op nationaal niveau hun waarde hebben bewezen zullen dat niet eo ipso ook op communautair niveau doen. Zo is bijvoorbeeld op communautair niveau sprake van andersoortige verkokeringsverschijnselen dan nationaal. Een goed inspelen op de communautaire procedures en omgangsvormen vergt een nationale overheid die keuzes kan doen en zich daarbij gesteund kan achten door de nationale kiezers. Zonder grotere doorzichtigheid en controleerbaarheid van de communautaire besluitvorming zal dit moeilijk lukken.

Daarnaast is het van belang, vanwege de beperking van de nationale autonomie en vanwege de participatie in het besluitvormingsproces in Brussel, de democratische controle op Europees niveau te versterken. Het is niet aanvaardbaar, dat de burger op dat niveau van besluitvorming geen of beperkte invloed kan uitoefenen en met een beperkte democratische controle te maken heeft.

De ontwikkelingen in EG-verband vragen nog aandacht voor een ander, meer specifiek punt. De toepassing van de Europese regelgeving maakt het in toenemende mate nodig de nationale wetgeving systematisch daaraan te toetsen. In dit verband is dan niet alleen aan de orde de in acht te nemen zorgvuldigheid in het wetgevingsproces, maar evenzeer de relatie tussen de volksvertegenwoordiging als medewetgever en de nationale en Europese rechter. Het voorgaande geldt mutatis mutandis voor de andere internationale verdragen.

Het derde punt betreft de decentralisatie naar lagere overheden. De ontwikkelingen in Europa zullen leiden tot enerzijds andere rollen van de nationale overheden en anderzijds tot het versterken van de betekenis van regionale en lokale overheden. In dit verband zij bijvoorbeeld verwezen naar het Europees regionaal beleid, het Europees Sociaal Fonds, regionale samenwerking over grenzen heen, de financiele en economische betekenis van stedelijke gebieden. Ook los van de Europese ontwikkelingen is er de wens bij voortduring het openbaar bestuur zo dicht mogelijk bij de burger te brengen.

Tenslotte is er het in brede kring aanvaarde streven de overheidsbureaucratie op centraal niveau zo klein mogelijk te houden, ondanks het feit dat er verschillend wordt gedacht over de omvang van de overheidstaak. Het verdient derhalve aanbeveling de geografische decentralisatie te blijven bevorderen. Bij een afgewogen taaktoedeling aan andere overheden (met de daarbij behorende financiele middelen) zal binnen het totaal van de overheid beter tot een integrale afweging van doelen en middelen worden gekomen. Verkokering wordt op die manier tegengegaan.

Het vierde en niet het minst belangrijke punt, deels met het vorige samenhangend, betreft de kwaliteit van de overheid als geheel, de omvang van de totale overheidsorganisatie en de wijze waarop de overheid haar taken dient te vervullen. Ook dit punt raakt de relatie tussen de kiezer en de gekozene. Op nationaal niveau is er het streven taken op 'afstand te zetten' bij zelfstandige bestuursorganen, lagere overheden, dan wel af te stoten naar maatschappelijke verbanden, dan wel het streven naar een (gemeenschappelijke) taakvervulling via bestuursakkoorden, convenanten, overeenkomsten etc. Verschillende overwegingen spelen een rol: meer verantwoordelijkheden aan burgers geven of bij de burgers laten; vergroting van de effectiviteit van en de efficiency in het overheidsoptreden; versterking en op voorhand beter garanderen van de handhaafbaarheid van wet- en regelgeving; de gedachte dat de wet niet altijd het meest geeigende instrument is om beleidsdoelstellingen te bereiken; het besef dat overheidsoptreden in zijn mogelijkheden wordt begrensd; de zorg om de zorgvuldigheid in het overheidshandelen.

Aan deze overwegingen wordt afhankelijk van de concrete situatie niet door een ieder eenzelfde betekenis toegekend. Ter illustratie kan verwezen worden naar de spanning die er kan bestaan tussen geografische en functionele decentralisatie; tussen bestuursakkoorden, convenanten e.d. en de eigen verantwoordelijkheid van het parlement; tussen functionele decentralisatie en democratische controle via de ministeriele verantwoordelijkheid; tussen enerzijds de noodzaak van overheidsoptreden ten behoeve van hen die zich niet zelf kunnen redden en ten behoeve van het milieu, en anderzijds de uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid van vaak complexe wet- en regelgeving.

Ook hier werken de verschillen in politieke opvattingen door. Hoewel het spreken van 'primaire' overheidstaken de schijn van wetenschappelijke definitie wekt, treden bij de concretisering van dat begrip verschillen van mening aan het licht. Toch is er tot op zekere hoogte sprake van een breed gesteund streven de taken van de overheid en de taakvervulling door de overheid kritisch te bezien. Vanuit de volksvertegenwoordiging bezien verloopt de verwerkelijking van het beleid tegen de achtergrond van die tendens niet helder en duidelijk. Als dit al geldt voor de gekozenen, hoe ondoorzichtig is dit dan niet voor de kiezer!

Aanbevelingen

Topambtenaren moeten worden benoemd in dienst van het Rijk en niet meer van een ministerie, bijvoorbeeld door de instelling van een vorm van de Britse civil service. Als het gaat om optreden van ministers in het buitenland zijn wellicht werkafspraken met de collega-mimisters nodig. Het kan om staatkundige dan wel juridische redenen nodig zijn om op dit punt de grondwet aan te passen. Indien men zover zou willen gaan de minister-president de bevoegdheid te verlenen om aanwijzingen te geven aan andere ministers, dan zou er in ieder geval aanleiding zijn om op dit punt de grondwet te wijzigen. Aanbevolen wordt in beginsel altijd over te gaan tot systematische wetsevaluatie als sluitstuk op het totale proces van wetgevingsvoorbereiding, parlementaire behandeling en wetgevingsuitvoering. De mogelijkheden moeten worden bestudeerd om via het kiesstelsel te bevorderen dat kandidaten een directere band krijgen met de kiezer en meer geneigd zijn tot een generalistische aanpak van problemen. Daarbij kan gedacht worden aan het overnemen van elementen van het Duitse kiesstelsel. Een andere mogelijkheid is de verdeling van het land in een klein aantal districten (tussen de vijf en vijftien) in ieder geval waarvan een aantal leden wordt gekozen (tussen de tien en dertig). Onderzocht moet worden of de Eerste Kamer het terugzendingsrecht kan worden toegekend onder de voorwaarde dat de Tweede Kamer defnitief beslist over het teruggezonden wetsvoorstel. Er moet een nieuwe afweging worden gemaakt tusen het belang van goede kandidaatstellingsprocedures en van deelname aan verkiezingen door Nederlanders in het buitenland en het zo snel mogelijk houden van verkiezingen na een kabinetscrisis.

Een nieuw onderzoek naar de werkwijze van adviesorganen dient te worden ingezet.