De ambtenaar Dorknoper heeft zijn beste tijd gehad

Deze beschouwing is een samenvatting van een rede die hij onlangs op een studiebijeenkomst van ambtenaren onder de titel 'Succesvol overheidsmanagement' heeft gehouden.

De bekendste ambtenaar van Nederland is zonder twijfel de heer Dorknoper, ambtenaar te Rommeldam uit de verhalen van Toonder. Nog afgezien van de vraag of het nou zo verstandig van hem is om regelmatig maaltijden van een van zijn clienten te accepteren, de heer Dorknoper is voor velen een zinnebeeld van de bureaucraat. Bekwaam in het hanteren van regels, zonder aanzien des persoons en vooral zonder aanzien van de situatie.

Met andere woorden: bureaucratie is in het spraakgebruik een negatieve term. Het wordt verbonden met: regelzucht, verstarring, verkokering, klant-onvriendelijkheid en het geven van oplossingen van gisteren voor de problemen van morgen.

Daarmee wordt natuurlijk onrecht gedaan aan de overheid en aan de bureaucratie. De negatieve aspecten van de bureaucratie zijn in feite de schaduwkanten van diensten en kwaliteiten waarop de overheid trots kan zijn, en waaraan de burgers hun bescherming ontlenen: ordening, stabiliteit, duurzaamheid en zeker ook voorspelbaarheid. De bureaucratische organisatievorm sluit aan bij de wezenskenmerken van de overheid zowel wat betreft de democratische legitimering en controle als de beginselen van behoorlijk bestuur en wat juristen noemen rechtsstatelijkheid. De overheidsorganisatie verschilt dus wezenlijk van een bedrijfsorganisatie.

Anders dan in het bedrijfsleven is efficiency wel een vereiste, maar geen doel op zichzelf. Een bedrijf bestaat bij gratie van het winststreven, de overheid heeft democratische legitimiteit als bestaansvoorwaarde. Democratische legitimiteit betekent overigens in Nederland dat niet alleen de belangen van de meerderheid gelden, maar ook dat minderheidsbelangen mee gewogen worden.

Beter rijp dan snel

'Behoorlijk bestuur' als vereiste, is vaak strijdig met snelheid en slagvaardigheid. En snelle beleidswijzigingen worden niet op prijs gesteld, zoals men zich nog wel herinnert uit de dagen van de WIR. Sterker nog, de overheid kan voor de rechter gedaagd worden wanneer zij haar beleid plotseling en zonder overleg wijzigt. Daarnaast vereisen beleidsdaden, gegeven de aard van het probleem dat zij moeten ondervangen, tijd. Een 'rijp' besluit over euthanasie verdient vanzelfsprekend de voorkeur boven een snel besluit.

De overheid dient derhalve volgens eigen regels en normen te werken, maar vertoont in haar organisatie ook een eigen complexiteit, doordat de maatschappij en de tegenstellingen daarbinnen gecompliceerd zijn en aan verandering onderhevig. De overheidsorganisatie is immers een deel van de maatschappij en is daar zelfs gedeeltelijk een afspiegeling van.

Complexiteit bestaat doordat iedere bewoner van Nederland tegenstrijdige verlangens heeft: iedereen wil autorijden en een schoon milieu, plezierig wonen, maar geen vervelende buren. De democratie zelf is complex. Alle overheidshandelen bestaat uit compromissen en is het resultaat van onderhandelen. Daarnaast is er nog het gegeven dat de overheid in feite uit twee organisaties bestaat: de ambtelijke en de politieke, met niet altijd gelijke doelen, en in ieder geval verschillende culturen, besluitvormingsprocessen en besluitvormingscriteria.

Het is juist de bureaucratie die als organisatievorm het best aansluit bij de doelen van de overheid. De hierarchische structuur, een van de kenmerken van de bureaucratie, leidt tot duidelijke toedeling van bevoegdheden en verantwoordelijkheden. Juist hierdoor kunnen ministers verantwoordelijkheid dragen en verantwoording afleggen.

Ik ben er dan ook geen voorstander van om de bureaucratie weg te doen of te verkopen aan de handigste zakenman. Geen democratische samenleving zonder overheid, en geen overheid zonder bureaucratie. De overheidsbureaucratie is wezenlijk iets anders dan het bedrijfsleven en de daar geldende organisatievormen. En moet dat ook zijn.

Maar ondanks mijn waardering voor de bureaucratie, blijven we zitten met het zogenaamde 'Dorknoper-syndroom': de verkokering, de inflexibiliteit, de regelzucht, de klant-onvriendelijkheid en de starheid. Hoe versterken we de positieve elementen van de bureaucratie?

De commissie-Vonhoff adviseerde in 1981 om vijf hoofdbeleidsgebieden in te stellen waarbij voor ieder van deze gebieden een onderraad van de ministerraad zou moeten worden ingesteld en waarbij steeds een minister als integrerend minister voor dat terrein verantwoordelijkheid zou dragen. Voor specifieke onderwerpen die blijvend dwars op de indeling in die vijf hoofdbeleidsgebieden liggen zou de oplossing de aanwijzing van een aantal projectministers zijn.

Van de voorstellen van de commissie-Vonhoff is eigenlijk alleen de aanstelling van een regeringscommissaris gerealiseerd. De overige, lange-termijn aanbevelingen zijn ten onder gegaan. Het was de tijd van decentralisatie. Integratie was min of meer uit de mode.

Het is overigens niet zo dat daarna aan de geconstateerde feiten niets is gedaan. Zelfs de afslankingsoperaties van de jaren '80 hadden hun nut. Ieder departement was daarbij verplicht na te denken over de inrichting van de eigen organisatie. De jaren van automatische groei waren voorgoed voorbij. Maar van een 'overall' aanpak was geen sprake. Ieder departement stond voor een eigen taak, ieder departement droeg zijn eigen verantwoordelijkheid. En daarin ligt het curieuze van de ontwikkelingen van de afgelopen jaren. Wie zich de aanbevelingen van de commissie-Vonhoff weer voor de geest haalt, ziet dat de voorstellen vooral gericht waren op de integratie en versterking van de eenheid van de rijksdienst. De praktijk van de jaren tachtig laat zien dat alle initiatieven in die richting sneuvelden.

De ontkokering en het doorbreken van de starheid zijn niet te bereiken door de vervanging van de ene statische structuur door de volgende. Vernieuwing moet deel worden van het dagelijks beleid. De vernieuwing dient gezocht te worden in de integratie. Integratie zowel binnen de departementen zelf, als tussen de departementen, als ook tussen ambtenarij en politiek.

Hoofdlijnen

Het gaat nu om de vraag wat eigenlijk de taken van de rijksoverheid moeten zijn. Centraal bij de operatie grote efficiency is niet de vraag hoe groot of hoe klein de rijksoverheid moet zijn. Anders dan in het bedrijfsleven moeten de vragen naar nut en noodzaak en naar efficiency en effectiviteit steeds expliciet gesteld worden. De taken die na een politieke keuze niet tot de kerntaken gerekend worden, zouden dan op afstand kunnen worden geplaatst, of kunnen worden gedecentraliseerd. Te denken valt aan territoriale decentralisatie om een voorbeeld te noemen de sociale vernieuwing maar ook aan functionele decentralisatie. Dat is het opdragen van taken aan zelfstandige bestuursorganen, waarbij de ministeriele verantwoordelijkheid bij wet wordt beperkt tot hoofdlijnen.

Een tweede overweging is dat ook de beleidstaken binnen de rijksoverheid gereorganiseerd kunnen worden. Beleidstaken kunnen worden ondergebracht in overzichtelijke eenheden: beleidsdirecties die dagelijks te maken hebben met de ministeriele leiding. Voor het goed functioneren daarvan is een platte organisatie vereist en is er minder noodzaak voor hierarchie en minder behoefte aan staffuncties. Het verdient overweging dat de departementen toegroeien naar 'Raden van Bestuur' waarbij de leden portefeuillehouders zijn.

Nu weet ik zeer wel, dat dat veel, zo niet alles te maken heeft met de wijze waarop in Nederland coalities tot stand komen. Maar de vraag is wellicht toegestaan of dat zo door kan gaan. Zeker als wij de omgevingsfactoren in onze beschouwingen betrekken. Europa is in beweging gekomen. De gevolgen van de Duitse eenwording zijn nog niet te bepalen. Nederland blijkt niet meer dan een provincie van Europa, met de omvang van een Duitse deelstaat. Nederland moet in dat geweld zien te overleven. Daarnaast zijn er legio binnenlandse problemen. De verbetering van de infrastructuur alleen al vergt een enorme en gebundelde krachtsinspanning. Dat kan alleen met een doordachte centrale regie. De tegenwoordige minister-president is wat dat betreft niet te benijden. Zijn voorganger, tevens minister van binnenlandse zaken, Thorbecke, had het wat dat betreft, gemakkelijker. De hoofdstructuur van de rijksdienst was in zijn tijd een stuk eenvoudiger. Thorbecke, die ook in een woelige wereld met complexe problemen werd geconfronteerd, bestierde tenminste een departement waarbinnen de samenhang der dingen was gewaarborgd. Kennelijk daagt het de politiek nu wel.

Het regeerakkoord van het kabinet-Lubbers/Kok doet een programmatische uitspraak over hoe het verder moet met de rijksdienst:

'Aan de reorganisatie van de rijksdienst wordt opnieuw inhoud gegeven. Inzet daarbij is de verhoging van de efficiency en effectiviteit en een bezinning op de inhoud van het beleid in relatie tot de maatschappelijke ontwikkelingen en problemen. Uitgangspunt daarbij is dat de rijksdienst belangrijke beleidstaken vervult en dat de uitvoering daarvan wordt overgedragen aan andere overheden, danwel opgedragen aan zelfstandige bestuursorganen of te verzelfstandigen diensten.'

Als dat de richting moet zijn, loont het de moeite de centrale boodschap van de commissie-Vonhoff maar weer eens van stal te halen: versterk de integratieve krachten binnen de rijksdienst.

Centrale sturing

De lijn die in het regeerakkoord wordt uitgezet, bevestigt de ontwikkelingen die al langer binnen de rijksdienst zichtbaar zijn. In de afgelopen jaren is een actief decentralisatiebeleid gevoerd. We moeten echter voorkomen dat 'verzelfstandiging' een ad-hoc karakter krijgt en eenzijdig wordt gehanteerd als een 'tool of management' bij de reorganisatie van de rijksdienst. Steeds zal de kernvraag en dat is in belangrijke mate een politieke vraag beantwoord moeten worden op welk bestuurlijk niveau en door welk orgaan een bepaalde bestuurstaak uit een oogpunt van democratisch, rechtmatig en doelmatig functioneren bestuur het beste kan worden vervuld.

Het 'eilandenrijk' zal hoe zelfstandig de onderdelen daarvan ook mogen zijn steeds centraal gestuurd moeten kunnen worden. Anders gaat de samenhang in het bestuur onherroepelijk verloren. Wezenlijk is dat ministers op strategisch niveau sturingsmogelijkheden behouden door het geven van algemene richtlijnen en daarvan ook politiek verantwoording afleggen. Het verlies c.q. de vermindering van politieke controle op de dagelijkse praktijk, die nu eenmaal eigen is aan verzelfstandiging, kan en moet ook in belangrijke mate worden gecompenseerd door controle door de rechter en Nationale ombudsman, als ook door goede regelingen over openbaarheid en (financiele) verslaglegging.