DE LANGE MARS NAAR EEN EUROPESE MUNT; Politici lopen monetaire autoriteiten voor de voeten

De presidenten van de centrale banken in de twaalf EG-landen hebben gisteren hun goedkeuring gegeven aan de statuten van de toekomstige Europese Centrale Bank. Het is een stap op weg naar een gemeenschappelijke Europese munt. Maar de route naar de economische en monetaire unie is bezaaid met voetangels en klemmen. Intussen lopen politici als olifanten door de porseleinkast. Het touwtrekken wordt in december voortgezet.

Woedend waren ze, de financiele en monetaire deskundigen. Met de grootste omzichtigheid waren ze bezig een voorstel uit te werken over de economische en monetaire unie (EMU) in Europa en nu hadden de politici en diplomaten de zaak volkomen verziekt.

Als een olifant door een porseleinkast gingen de regeringsleiders en ministers van buitenlandse zaken van de EG ruim twee weken geleden tekeer op hun top in Rome. Uit het broze compromis waaraan de monetaire deskundigen maanden hadden gewerkt, haalden ze, vooral om publicitair te scoren, een element naar voren: het begin van de tweede fase van de Europese monetaire eenwording per 1 januari 1994. Maar de inhoudelijke voorwaarden om tot een Europese munt te komen - en daarom ging het toch - werden 'verflodderd', zoals een Nederlandse betrokkene zei. Karl-Otto Pohl, de president van de Duitse Bundesbank, noemde de uitkomst van Rome 'nagenoeg onbegrijpelijk'.

'Pohl heeft groot gelijk', zei vorige week ex-minister van financien Ruding. 'De procedure op de top in Rome was in handen van de ministers van buitenlandse zaken en die hebben er inhoudelijk niets van begrepen. De vraag is of er sprake was van stupiditeit of van opzet.'

De ergernis van de monetaire autoriteiten richtte zich op de Italianen, die dit halfjaar het voorzitterschap van de EG bekleden. Onder druk van de Italiaanse gastheren namen de regeringsleiders in Rome een uitvoerige paragraaf op in hun slotverklaring. Daarin werden het einddoel van een Europese munt en de weg daar naar toe door elkaar gehaspeld.

Het is onduidelijk wie nu de brokken zal lijmen: de technisch georienteerde ministers van financien en hun centrale bankpresidenten, of de politiek ingestelde ministers van buitenlandse zaken en hun regeringsleiders. Op de Intergouvernementele conferentie (IGC), die half december in Rome wordt gehouden, zal blijken welke van deze twee groepen aan het langste einde trekt.

De Europese top in Hannover in 1988 gaf de president van de Europese Commissie, Jacques Delors, opdracht de haalbaarheid te onderzoeken van een gemeenschappelijke munt. Driekwart jaar later kwam de Commissie-Delors, waarin de presidenten van de centrale banken van de twaalf EG-landen zitting hadden, met een unaniem eindrapport. In drie fasen zou de economische en monetaire unie, de EMU, gestalte moeten krijgen. Het rapport-Delors werd op de Europese top in Madrid, zomer 1989, aanvaard.

Stabiliteitsanker

In de eerste fase, die op 1 juli van dit jaar is ingegaan, moeten alle EG-landen zich aansluiten bij het wisselkoersmechanisme van het Europese Monetaire Stelsel. Nu het pond sterling begin oktober in het EMS is opgenomen, blijven alleen de Griekse drachme en de Portugese escudo buiten dit stelsel van min of meer stabiele koersen. Het stelsel heeft de Duitse mark als stabiliteitsanker. Bovendien moeten alle landen hun munt in de 'smalle band' van maximaal 2,25 procent afwijking brengen - het pond en de peseta hebben nu nog een speelruimte van zes procent boven en onder de spilkoers. Ten slotte moet het kapitaalverkeer volledig worden geliberaliseerd.

In de tweede fase - vanaf 1 januari 1994 - dient het financieel-economische beleid van de EG-landen nauwer op elkaar te worden afgestemd en staat de oprichting van een Europese centrale bank op het programma. De wisselkoersen mogen alleen in uiterste nood nog onderling worden aangepast. Voor deze tweede fase is een wijziging nodig van het Verdrag van Rome, het juridische fundament van de Europese Gemeenschappen. Er wordt immers een nieuwe Europese instelling, de centrale bank, gecreeerd. De derde fase waarvoor nog geen datum is vastgesteld, moet de definitieve koppeling van de deelnemende munten en de invoering van een gemeenschappelijke munt brengen.

Op twee essentiele punten - de structuur van de toekomstige Europese centrale bank en de noodzaak van bindende regels voor het begrotingsbeleid van de deelnemende landen - bestaat overeenstemming. De Europese centrale bank (ECB) zal politiek onafhankelijk worden en zelfs niet zijn onderworpen aan een 'aanwijzingsrecht', zoals in Nederland bestaat. (In Nederland kan de minister van financien de president van De Nederlandsche Bank een 'aanwijzing' geven voor het beleid van de centrale bank, maar de bewindsman moet zich hiervoor verantwoorden in de Tweede Kamer. Van deze wettelijke mogelijkheid is nog nooit gebruik gemaakt.)

Bevoegdheden

De controverses draaien om de monetaire bevoegdheden van de nieuwe bank. Prijsstabiliteit wordt de taak van de toekomstige centrale bank, maar hoe staat het met het wisselkoersbeleid? Dat is een politieke zaak en daarover dienen de regeringen te beslissen, menen de Fransen. Geen sprake van, antwoorden de Duitsers en Nederlanders. De ECB heeft in hun visie de bevoegdheid het rentewapen te gebruiken ter beteugeling van de interne, Europese inflatie. Maar de rente beinvloedt natuurlijk ook de externe positie van de Europese munt ten opzichte van de dollar of de yen. Het wisselkoersbeleid moet dus in handen van de ECB komen - zoals ook bij de Federal Reserve Board in de Verenigde Staten het geval is.

Een monetaire unie kan alleen functioneren als landen hun nationale begrotingsbeleid grotendeels uit handen geven. Dit uitgangspunt wordt door alle landen geaccepteerd - ook al zal het ingrijpende gevolgen hebben voor landen met chronische financieringstekorten, zoals Italie, Belgie en Nederland.

In EMU-verband kunnen landen zich niet langer excessieve begrotingstekorten veroorloven, want die zouden dan gefinancierd moeten worden door de overige landen die zelf een gezond begrotingsbeleid voeren. Afgesproken is dat begrotingstekorten in de EMU niet 'monetair gefinancierd' mogen worden door extra bankbiljetten te drukken. Regelingen die banken verplichten om staatsobligaties te kopen - zoals die nu nog bestaan in Italie en Griekenland - moeten worden afgeschaft en nationale centrale banken zullen in de toekomst geen kredieten meer verstrekken aan hun overheden.

Maar ingewikkelde technische vluchtwegen om overheidstekorten te financieren blijven open. 'Vrijwillig' opkopen van staatsobligaties door particuliere banken bij voorbeeld, of de mogelijkheid voor nationale overheden om buiten het EMU-gebied geld te lenen. Op die manier hebben ook Latijns-Amerika in de jaren zeventig en de VS in de jaren tachtig hun tekorten gefinancierd - met alle negatieve gevolgen vandien.

Groot-Brittannie acht nadere afspraken voor de financiering van overheidstekorten overbodig: de hoge prijs die betaald moet worden op de kapitaalmarkt zal overheden vanzelf dwingen om tekorten te verminderen. Maar de Bundesbank vindt het marktmechanisme een onvoldoende garantie om tekorten te voorkomen en wil daarom hardere afspraken maken over de omvang van financieringstekorten. Het is tamelijk vrijblijvend om vast te stellen dat 'excessieve tekorten' uit den boze zijn, het is heel wat moeilijker vast te stellen wat de grens is tussen toelaatbare en overmatige tekorten.

Deze controverse zullen de lidstaten moeten oplossen op de Intergouvernementele conferentie in december. Monetaire deskundigen houden hun hart vast: diplomaten zullen straks vooral formuleringen zoeken waarop een compromis kan worden bereikt. 'Ze kijken niet naar de inhoud', vreest een deskundige. 'Terwijl het over heel wezenlijke zaken gaat, zoals de schepping van geld en de inrichting van de toekomstige centrale bank.'

Verdeeld

De meningsverschillen spitsen zich nu toe op fase twee van de monetaire unie, de weg naar een gemeenschappelijke munt. Begin september, toen de ministers van financien en centrale bankpresidenten in Rome bijeen kwamen, bleken deze hopeloos verdeeld. Sommige landen - Frankrijk, Italie en Belgie - steunden Commissie-voorzitter Delors die het 'politieke momentum' wilde bewaren en snel (1 januari 1993) met de tweede fase wilde beginnen. Daarmee accepteerden ze dat die tweede fase lang zou gaan duren, want er zal heel wat tijd nodig zijn om tot precieze afstemming van het financieel-economische beleid tussen de deelnemende landen te komen.

Andere landen - Spanje, Duitsland, Nederland en, uit Euro-vijandige motieven, Groot-Brittannie - hadden steekhoudende bezwaren tegen een snel begin van fase twee. Ze kwamen met een inhoudelijke voorwaarde: voordat ze zich verplichten tot de formele oprichting van een centrale bank moet getoetst zijn of sprake is van een verregaande convergentie van het financieel-economisch beleid.

Minister Kok kwam met een Nederlands compromisvoorstel: hij stelde voor fase twee uit te stellen tot 1 januari 1994, gekoppeld aan inhoudelijke voorwaarden van beleidsafstemming. De oprichting van een centrale bank werd naar een later tijdstip verschoven. Een aangeklede versie van het bestaande 'Comite des Gouverneurs' van de Europese centrale banken zou worden belast met een groter toezicht op het monetaire beleid. Pas als het moment binnen handbereik zou zijn gekomen waarop de wisselkoersen onlosmakelijk aan elkaar worden geklonken, zou de Europese centrale bank formeel worden opgericht. De overgang naar fase drie met een gemeenschappelijke munt zou dan nog maar een kleine stap zijn. Koks voorstel werd welwillend ontvangen door de overige ministers van financien. Veel belangrijker was de goedkeuring uit Frankfurt van de Bundesbank.

Compromis

Enkele weken later gooide de EG-top in Rome het compromisplan van Kok door elkaar. Waar Kok een onderscheid maakte tussen het begin van de tweede fase - waarin de beleidsafstemming moet plaatshebben - en het slot - waarin een centrale bank met volledige bevoegdheden wordt opgericht - gooiden de diplomaten en politieke leiders alles door elkaar. In 1994 zou fase twee moeten beginnen met de oprichting van 'een nieuwe instelling gevormd door de nationale centrale banken en een centraal orgaan, dat de volledige verantwoordelijkheid voor het monetaire beleid zal uitoefenen'.

Dit stelsel zou het monetaire beleid moeten coordineren en instrumenten moeten introduceren om in de toekomst een monetair beleid te voeren. Daarin zat een tegenspraak, terwijl harde inhoudelijke voorwaarden van verregaande convergentie van het financieel-economische beleid waren weggemoffeld. Niettemin gingen elf regeringsleiders akkoord; alleen de Britse premier distantieerde zich met veel verbaal misbaar van de wollige formuleringen.

Op afstand gruwelden de centrale bankiers: vanaf 1994 zou een nieuwe instelling moeten functioneren zonder duidelijke macht terwijl de nationale centrale banken hun oude verantwoordelijkheden nog zouden behouden. Zo'n dubbelzinnige situatie is vragen om moeilijkheden. De Bundesbank - maar ook De Nederlandsche Bank - is alleen bereid bevoegdheden over te dragen aan een Europese centrale bank als deze ten minste evenveel macht en onafhankelijkheid bezit als de oude instituties. Iedere halfbakken tussenoplossing is in Frankfurt en Amsterdam onaanvaardbaar.

Groot-Brittannie heeft de discussies over de Europese monetaire eenwording nog ingewikkelder gemaakt door met een eigen, alternatief voorstel te komen voor een 'harde Ecu'. Het Britse plan heeft niet tot doel om te komen tot een gemeenschappelijke munt, maar om een dertiende munt in te voeren naast de bestaande Europese valuta. Deze Europese munt zou nooit mogen devalueren ten opzichte van de sterkste Europese munt en zou daarmee een hard, inflatiebestendig alternatief moeten vormen. Een Europees Monetair Fonds zou belast worden met operationele taken om vraag en aanbod naar de harde Ecu te reguleren.

Neergesabeld

Karl-Otto Pohl heeft het Britse plan vorige week vernietigend neergesabeld. Voor Pohl is het onaanvaardbaar dat het monetaire beleid gedeeld zou moeten worden tussen nationale centrale banken en een Europees monetair fonds, hoe beperkt de rol daarvan ook zou zijn. Een EMF zou tot 'een grijs gebied in het monetaire beleid leiden', zei hij. Een Nederlandse monetaire deskundige meende: 'Het Britse plan kan heel hinderlijk zijn voor nationale centrale banken, zeker als het EMF zou besluiten om de koers van de Ecu - bij voorbeeld ten opzichte van de dollar - te willen sturen. Als de ecu zakt ten opzichte van de dollar, moeten automatisch ook de sterkste Europese valuta in koers dalen ten opzichte van de dollar. Die bevoegdheid willen monetaire autoriteiten niet uit handen geven. Je weet met zo'n plan wel waar je begint, maar niet waar je uitkomt.'

Volgens deze deskundige heeft Groot-Brittannie met zijn plan geprobeerd Frankrijk voor zich te winnen. De Fransen hadden in 1989 bij het rapport-Delors immers in een minderheidsstandpunt voorgesteld om snel een Europees Monetair Fonds op te richten als voorloper van de centrale bank. Die suggestie is een stille dood gestorven en ook de Britten zijn er niet in geslaagd Franse steun voor hun plan te winnen.

En zo blijft de weg naar EMU bezaaid met voetangels en klemmen. Vorige week gaf prof. dr. Andre Szasz, directeur van De Nederlandsche Bank de Scilla en Charibdis aan waartussen de EG-landen moeten laveren om EMU te bereiken. In zijn rede ter aanvaarding van het ambt van bijzonder hoogleraar in de Europese Studies zei hij: 'De EMU loopt aan twee kanten risico. Aan de oostkant is het risico dat Duitsland afhaakt als de EMU zo wordt ingericht dat bij toekomstige besluitvorming op Europees niveau minder prioriteit zal worden gegeven aan prijsstabiliteit dan de Bundesbank nu doet. Aan de westkant loopt men het risico dat de Britten afhaken. De kans op Britse deelneming is het grootst als het tempo niet te zeer wordt geforceerd.'