Energiegemeenschap verdient nadere uitwerking

Het voorstel van minister-president Lubbers tot vorming van een Europese Energie Gemeenschap heeft, na de enthousiaste ontvangst in juni van dit jaar, niet tot een grondige publieke discussie geleid. Dat is verbazingwekkend, niet alleen omdat het een belangrijk voorstel is, waarvan de actualiteit iedere dag blijkt, maar ook omdat het een aantal interessante vragen onbeantwoord laat. Bovendien staat het op gespannen voet met het beleid dat de commissie van de Europese Gemeenschap op energiegebied voor ogen staat.

Een korte samenvatting: het voorstel, ingediend bij de Europese Raad toen deze op 25 juni in Dublin bijeen was, roept op tot instelling van een energiegemeenschap van alle Europese staten, de Sovjet-Unie inbegrepen. In een charter zouden gemeenschappelijke doelstellingen over produktie, transport en gebruik van aardgas, olie, kolen en kernenergie en over energiebesparing en milieubehoud dienen te worden vastgelegd. Het belangrijkste effect zou zijn de modernisering van de gas- en olieproduktie in de Sovjet-Unie met behulp van kapitaal en kennis uit West-Europa en, uiteraard, vergroting van de export van gas en olie uit de Sovjet-Unie naar de rest van Europa. Evenals indertijd de oprichting van de Europese Gemeenschap voor Kolen en Staal zou de oprichting van een pan-Europese energiegemeenschap moeten bijdragen tot vrede en samenwerking in ons werelddeel.

Relatie tot EG

Opvallend is dat de minister-president in zijn memorandum niet opriep tot de vorming van een gemeenschappelijke Europese energiemarkt. In feite komt de term 'gemeenschappelijke markt', zo prominent aanwezig in de EGKS- en EEG-verdragen, in Lubbers' voorstel in het geheel niet voor. Bovendien blijft de verhouding tussen de beoogde energiegemeenschap en de toekomstige interne energiemarkt van de EG buiten beschouwing.

Meer in het algemeen blijkt een ambivalente opstelling ten opzichte van de EG als zodanig. De EG of haar lidstaten zouden, aldus het memorandum, het initiatief tot de oprichting van de energiegemeenschap kunnen nemen. In samenhang met deze aanpak wordt door Den Haag een twee-sporendiplomatie ontwikkeld. Gelobbied wordt zowel bij de EG-Commissie als in de hoofdsteden van een aantal afzonderlijke landen in en buiten de EG.

Mogelijk kan deze opstelling worden verklaard uit meningsverschillen tussen de Nederlandse regering en de EG-Commissie over de toekomstige gemeenschappelijke energiemarkt. Na de ontdekking van de enorme Groningse gasreserves, in 1959, vestigde de regering een monopolie voor het transport en de distributie van het gas, in de vorm van de Gasunie, dat voor de nationale staatskas uitermate lucratief is. Op langere termijn is deze positie onverenigbaar met artikel 37 van het EEG-verdrag, waarbij de lidstaten zich hebben verplicht tot een geleidelijke aanpassing van hun nationale monopolies van commerciele aard 'in dier voege dat aan het einde van de overgangsperiode elke discriminatie tussen de onderdanen van de lidstaten wat de voorwaarden van de voorziening en afzet betreft is uitgesloten.'

Het Nederlandse monopolie is niet het enige nationale monopolie in de gassector. Nationale en regionale monopolies beheersen het transport en de distributie van aardgas in Europa, stelde de EG-Commissie in 1988. De oliesector, daarentegen, kenmerkt zich door een grote mate van concurrentie. Blijkens haar eerste voortgangsrapport over de totstandkoming van een gemeenschappelijke energiemarkt, van mei van dit jaar, streeft de Commissie naar een vergelijkbare decompartementalisering van de aardgasmarkten, vooral door de pijpleidingen ook voor derde partijen toegankelijk te maken.

Europese concessies

Dat Nederland de lucratieve monopoliepositie van de Gasunie wenst te handhaven kan onder meer uit Lubbers' memorandum worden afgeleid, vooral wanneer, voor de aardgassector, wordt gepleit voor een 'Europees concessiesysteem' voor transport en afzet over de landsgrenzen heen, naast de nationale concessie van het land waarin het gas gewonnen wordt. Ook zou de op te richten energiegemeenschap de mogelijkheden kunnen onderzoeken om, waar nodig, transportsystemen in eigendom te verwerven. Kortom, op het eerste gezicht een Europees duplicaat van de gangbare nationale monopolies.

De EG-Commissie zou omstreeks deze tijd op Lubbers' voorstellen reageren. Bij een gereserveerde of negatieve reactie van de kant van de Commissie, waarmee Lubbers al min of meer rekening heeft gehouden, zou Nederland zelf een internationale conferentie ter voorbereiding van de oprichting van de energiegemeenschap bijeen kunnen roepen. De regering zou daarmee niet te lang moeten wachten; mede gezien de Golfcrisis en de deplorabele produktie-ontwikkeling in de Sovjet-Unie dienen spoedig spijkers met koppen te worden geslagen.

Voorafgaand aan zo'n conferentie zullen nog enkele belangrijke vragen moeten worden beantwoord. Het memorandum is bijvoorbeeld rijkelijk vaag over de institutionele vormgeving van de beoogde gemeenschap. Het gaat in het geheel niet in op de vraag of een intergouvernementele dan wel een bovennationale bestuursvorm (als de EG) worden nagestreefd.

Er zijn diverse redenen om te streven naar een bovennationale structuur.

De ervaringen met de Europese Gemeenschap: de EG en haar voorgangers zijn zeer succesvol geweest in de bevordering van zowel economische groei als politieke stabiliteit. De algemene politieke en economische doelstellingen, zoals genoemd in het memorandum, en in het bijzonder de behoefte aan een ononderbroken voorziening van schone en veilige energie, vragen om de nauwste vormen van samenwerking tussen de deelnemende landen. In aansluiting op het voorgaande geldt, dat de meest effectieve middelen dienen te worden toegepast om te voorkomen dat de energievoorziening zal worden gehanteerd als wapen tussen conflicterende staten of groepen van staten.

De structurele verschillen tussen de economische stelsels in Oost en West worden steeds kleiner. Gelet op de hoge mate van overheidsbetrokkenheid in de energiesector in talrijke kapitalistische landen, zijn er overigens, althans in deze sector, nooit grote principiele verschillen tussen Oost en West geweest. Verscheidende doelstellingen en taken van de voorgestelde Europese Energie Gemeenschap zijn gelijk aan die van de bovennationale EGKS. Het voorgestelde Europese concessiestelsel vraagt om een Europese autoriteit.

Het politieke klimaat in Europa na het einde van de koude oorlog is zeker niet minder gunstig voor bovennationale samenwerking dan het klimaat in West-Europa na het einde van de tweede wereldoorlog.

CVSE

In het memorandum wordt evenmin uitsluitsel gegeven over de verhouding tot bijvoorbeeld de Conferentie voor Veiligheid en Samenwerking in Europa, de CVSE. Een relatie met de CVSE zou voor de hand liggen, al was het alleen al omdat economische samenwerking centraal staat in de zogenaamde tweede mand van de slotakte van Helsinki. Inbedding van een Europese Energie Gemeenschap in het CVSE-proces zou bovendien de gelijke status van alle deelnemers symboliseren. Dit is erg belangrijk; bij het creeren van een energiegemeenschap dient alle schijn van neokolonialisme van de kant van de rijke landen van West-Europa te worden vermeden.

Bij een dergelijke inbedding zal een aantal vragen moeten worden beantwoord. Er bestaat al een permanente organisatie die verondersteld wordt een rol te spelen bij de verwezenlijking van de tweede mand, namelijk de Economische Commissie voor Europa (ECE), een tak van de VN. Bovendien is de CVSE niet beperkt tot Europa; ze omvat ook de Verenigde Staten en Canada.

Om politieke en praktische redenen dienen het aantal en de verscheidenheid van organisaties voor internationale samenwerking op het pan-Europese niveau zo beperkt mogelijk te worden gehouden. Nu de CVSE zelf, in het bijzonder op het terrein van de militaire veiligheid, in een proces van institutionalisering is betrokken, zou het aan de doorzichtigheid van de internationale samenwerking ten goede komen, als een aantal verschillende functies in een en het zelfde institutionele raamwerk zou kunnen worden vervuld.

Als een Europese Energie Gemeenschap deel gaat uitmaken van de CVSE-structuur in oprichting, zouden de niet-Europese deelnemers als waarnemers kunnen participeren. Bovendien zouden in dit ene institutionele raamwerk bovennationale structuren van besluitvorming kunnen worden uitgewerkt voor sommige terreinen (bijvoorbeeld energie) en intergouvernementele structuren van besluitvorming voor andere (bijvoorbeeld gemeenschappelijke veiligheid). Om de politieke basis te verbreden en de legitimiteit te vergroten zouden vormen van parlementaire zeggenschap en controle kunnen worden ingebouwd. Ook het werk van de Raad van Europa zou op den duur misschien in deze structuur kunnen worden ondergebracht. Uiteraard mogen dergelijke institutionele lange-termijnspeculaties een snelle totstandkoming van een energiegemeenschap niet in de weg staan.

De auteur is oud-hoogleraar politicologie aan de Vrije Universiteit.