Alleen grondwet kan 'MP' groter maken

Premier Lubbers wil op internationaal gebied eigen bevoegdheden. Als hij die krijgt, staat hem niets in de weg ook op andere terreinen bevoegdheden te verwerven. Een formele toekenning van specifieke bevoegdheden aan de premier op de werkgebieden van de ministers zou van hem werkelijk de 'regeringsleider' maken, die hij in het internationale spraakgebruik (heads of state and governments)al is.

Lubbers heeft in een uitgelekte briefwisseling met minister Van den Broek gerefereerd aan 'collega's in het buitenland' die over meer informatie en bevoegdheden beschikken. De minister-president heeft dat niet nader uitgewerkt, maar als we ons beperken tot de groep waarin hij geregeld verkeert, de EG-top, dan gaat het om vier van de twaalf deelnemers die meer bevoegdheden dan de Nederlandse premier hebben: de Franse president, de Britse eerste minister, de Duitse bondskanselier en de Spaanse 'president van de regering'.

De Franse president benoemt en ontslaat de premier en de ministers, hij is zelf voorzitter van de ministerraad en de terreinen buitenlandse politiek en veiligheid behoren tot zijn domain reserve. De groterol van de president heeft een zeer Franse achtergrond, die vooral gelegen is in de onbestuurbaarheid van het land ten tijde van de Vierde republiek. Toen had de president die vergaande bevoegdheden niet.

Alleen een leider bekleed met veel formele macht bleek in staat een dolgedraaide carroussel van elkaar opvolgende minister-presidenten tot staan te brengen en de politieke groeperingen in het land weer tot een werkbare consensus te dwingen. De eerste president in dit systeem was generaal Charles de Gaulle, wiens grootste belangstelling uitging naar buitenlandse politiek en defensie. De grondwet regelt dat niet zo duidelijk, maar De Gaulle trok de bevoegdheden op die gebieden direct naar zich toe; zijn opvolgers bleven dat doen.

Lubbers kan zich nauwelijks op Mitterrand beroepen als voorbeeld voor een 'collega' met meer bevoegdheden. Het machtige presidentschap kan niet los gezien worden van zijn ontstaansgeschiedenis; de Fransen hebben reden een sterk centralistisch bestuur te accepteren. Het Nederlandse staatsbestel heefteen heel andere achtergrond. Hier is de figuur van de minister-presidentpas bij de grondwetswijziging van 1983 definitief geformaliseerd. Maar de Nederlandse grondwet gaat nog altijd uit van het principe van collegiaal bestuur: 'De ministerraad beraadslaagt en besluit over het algemeen regeringsbeleid en bevordert de eenheid van dat beleid'.

Ook de Engelse constitutionele verhoudingen zijn geen bruikbaar voorbeeld voor het Nederlandse staatsbestel. De grote politieke macht van premier Thatcher berust daar in de eerste plaats op het monistisch regeringssysteem. Doordat in Londen steeds een partij regeert, heeft de 'prime minister', die naar goeddunken ministers kan aannemen en ontslaan, bevoegdheden die zij in een coalitieregering niet zou hebben.

Bij de grote macht van de Engelse premier hoort de eenpartij-regering, in stand gehouden door een districtenstelsel vol onrechtvaardigheden tegenover politieke minderheidsgroepen. Dat er in de relatie tussen Thatcher en de minister van buitenlandse zaken ook iets mis kan gaan, bewijst het plotselinge vertrek vorige week donderdag van Geoffrey Howe, juist op grond van onenigheid over Europa.

De positie van bondskanselier Helmut Kohl is beter met die van de Nederlandse minister-president vergelijkbaar. Ook Kohl functioneert in een systeem met coalitieregeringen en een redelijke evenredige vertegenwoordiging in de Bondsdag. De bondskanselier ontleent zijn grotere formele bevoegdheden aan zijn 'Richtlinienkompetenz'. In de Duitse grondwet van 1949 staat: 'Hij bepaalt de richtlijnen van de politiek en draagt daarvoor de verantwoordelijkheid.' Mede doordat hij door de Bondsdag wordt gekozen, is hij regeringsleider; 'Regierungschef', zoals de Duitse media hem graag, en niet ten onrechte, noemen.

Maar de grondwet van 1949 heeft, lering trekkend uit de ervaringen van 1933 en daarna, de bondskanselier bewust slechts met een zacht dwangmiddel tegenover zijn ministers uitgerust. De kanselier kan hetzich tegenover ministers van een andere en tegen die van zijn eigen partij slechts mondjesmaat veroorloven om hen tot een beleid te dwingen dat zij niet willen. Veel ministers, en vooral die met de interessante portefeuilles, hebben zowel een machtsbasis in het parlement (Duitse ministers zijn bijna altijd tegelijkertijd parlementslid) als in een deelstaat.

De Richtlinienkompetenz van de kanselier is derhalve ingebed in een stelsel waarin Kohls belangrijkste ministers over een parlementaire en regionale 'Hausmacht' beschikken en juist doordat zij die hebben, in het kabinet worden opgenomen. De deelstaten zijn daarbij zeer machtig in Duitsland. Het parlement vande deelstaatregeringen in Bonn, de Bondsraad (een soort Senaat), kan in principe elk door de Bondsdag genomen besluit tegenhouden; de deelstatenhebben bevoegdheden (milieubescherming, onderwijs, cultuur, politie, justitie, etc.) waaraan 'Bonn' in feite niet kan tornen.

De deelstaatregeringen voeren al enige tijd een serieuze discussie over de vraag of Kohl (en de andere kabinetsleden) niet juist voor zijn activiteiten op Europees terrein toestemming van de deelstaten nodigheeft. Een aantal deelstaten heeft zelfs eigen permanente vertegenwoordigingen in Brussel ingericht. Iedere goed geinformeerdewaarnemer in Brussel weet dat de bondskanselier in Brussel veel met de mond belijdt en dat bijna even veel daarvan vervolgens niet of op heel andere wijze uiteindelijk tot stand komt.

De praktijk van de samenwerking tussen Kohl en minister van buitenlandse zaken Genscher lijkt op een voortdurende loopgravenoorlog. Beide partijen boeken door sluwe veroveringstactieken zo nu en dan wat terreinwinst. Krachtens zijn Richtlinienkompetenz heeft de kanselier voor elk gebied een 'schaduwministerie', bestaande uit een uitdijend aantal ambtenaren. Men kan de bevoegdheden van Helmut Kohl echter niet losdenken van sterke ministers en sterke deelstaten en evenmin van de permanente en onverkwikkelijke strijd tussen Kanzleramt en Auswartiges Amt.

De Spaanse premier Filipe Gonzalez, die volgens de grondwet 'de handelingen van de regering leidt', is regeringsleider, die bovendien net als de bondskanselier in Duitsland door het parlement wordt gekozen. In de Spaanse grondwet van 1978 heeft men de regeringsleider met een zekere macht willen bekleden, mede als reactie op een situatie met een almachtig en dictatoriaal staatshoofd (Franco). Niettemin kan premier Lubbers zich het beste met Gonzalez vergelijken; Gonzalez kan inderdaad met meer bevoegdheden op de Europese tops optreden.

Als premier Lubbers eigen bevoegdheden op buitenlands politiek opeist en daarbij verwijst naar 'collega's in het buitenland' kan hij het in feite alleen over Gonzalez hebben. In de andere drie gevallen zijn deze grotere bevoegdheden niet alleen ontstaan tegen een geheelvan Nederland verschillende historische achtergrond, maar functioneren zij in een in Nederland niet bestaande of niet gewenste context.

Als het Lubbers erom begonnen is de belangen van Nederland beter te behartigen, is het de vraag of grotere formele bevoegdheden hem daarbij werkelijk helpen. Niet toevallig vertegenwoordigen Mitterrand, Thatcher en Kohl de drie sterkste landen van de Europese Gemeenschap. Hun invloed op het besluitvormingsproces berust op de economische (en militaire macht) die zij vertegenwoordigen. Daarnaast heeft Lubbers door zijn ervaring ook zonder formele bevoegdheid in de EG meer invloed dan Gonzalez.

De vergaande bevoegdheden van Mitterrand en Thatcher (of hun opvolgers) zullen in de komende tijd niet kunnen voorkomen dat de relatievemacht van Duitsland binnen 'Europa' toeneemt. De groei van deze invloed wordt niet veroorzaakt door een grotere macht van de bondskanselier. Integendeel, het is niet eens onwaarschijnlijk dat Helmut Kohl aan macht inboet, doordat hij er nog vijf deelstaten heeft bijgekregen die elk hun aandeel in het machtsspel opeisen.

Dit alles betekent niet dat er geen aanleiding zou kunnen zijn om in hetlicht van de steeds verdergaande Europese eenwording en binnen het gegeven van het systeem van topconferenties de minister-president eigen buitenlands-politieke bevoegdheden te geven. Minister Van den Broek heeft echter een overtuigend argument dat zo'n aanpassing niet in het voorbijgaan maar formeel geregeld moet worden. Er zou anders eenprecedent worden geschapen, dat de principiele beperkingen doorbreekt, die in het Nederlandse bestel aan de positie van de minister-president zijn gegeven.