Onderzoek: speelruimte bij WAO te groot; 'Voor werknemersboven de 45 jaar vertoont WAO gelijkenis met VUT'

LEIDEN, 31 okt. De afspraken die kabinet, werkgevers en werknemers begin deze maand tijdens hun Najaarsoverleg hebben gemaakt zijn volstrekt onvoldoende om de arbeidsongeschiktheid te beteugelen. De instanties die de regelgeving over arbeidsongeschiktheid uitvoeren hebben de capaciteit niet en gebruiken de expertise niet om de beoogde stabilisatie vanaf 1992 te realiseren.

Dit zeggen drs. L. J. M. Aarts en drs. P. R. de Jong, die morgen aan de Rotterdamse Erasmus Universiteit hopen te promoveren op een uitgebreide studie naar economische aspecten van het gedrag inzake arbeidsongeschiktheid.

Premier Lubbers zei zaterdag in zijn feestrede tot het tienjarige CDA dat het huidige aantal van ruim 860.000 arbeidsongeschikten 'een schande' is, die in de jaren negentig dient te worden overwonnen. De afspraken uit het Najaarsoverleg bieden daarop volgens Aarts en De Jong geen enkel uitzicht. 'Het akkoord staat bol van goede voornemens en intenties, maar daarmee krijg je absoluut geen greep op dit weerbarstige probleem', zeggen zij. Tijdens de Algemene beschouwingen in de Tweede Kamer meldde Lubbers te zullen opstappen als er meer dan een miljoen arbeidsongeschikten zouden komen. Die grens wordt in 1995 overschreden, zo blijkt uit de statistische exercitie van Aarts en De Jong.

De beide Leidse economen bezien de actuele aandacht voor de arbeidsongeschiktheid met gemengde gevoelens. Al meer dan twaalf jaar verdiepen zij zich in de werking van de regelgeving op dit terrein. 'Niet het verwachte aantal van een miljoen arbeidsongeschikten is opzienbarend, maar het feit dat dit na 20 jaar gestage groei opzien baart', poneert Aarts in zijn laatste stelling bij het proefschrift.

Bij de invoering van de Wet op de arbeidsongeschiktheid (WAO) in 1967 lag de prognose voor 1972 op 200.000 uitkeringsgerechtigden. Daarna zou het aantal op dat niveau stabiliseren, verwachtte men. In werkelijkheid groeide het beroep dat op de WAO werd gedaan jaar na jaar, tot 620.000 deze zomer. De Algemene arbeidsongeschiktheidswet (AAW), ingevoerd in 1976, maakte eenzelfde ontwikkeling door. Daarop doen momenteel ongeveer 240.000 mensen een beroep.

Aarts en De Jong bestudeerden vooral de WAO. Zij wijten de gestage groei aan 'de grote speelruimte' die werkgevers en werknemers hebben om al dan niet van deze wet gebruik te maken. 'Wat opvalt is de betrekkelijk bescheiden rol van de instanties, die speciaal in het leven zijn geroepen voor de uitvoering van deze wet, zoals de gemeenschappelijke medische diensten. Bij gebrek aan heldere maatstaven is de WAO-toetreding in sterke mate de uitkomst van afwegingen gemaakt door individuele werknemers en hun werkgevers', zegt Aarts. De desinteresse voor de uitvoeringspraktijk ondergraaft volgens hem het maatschappelijk draagvlak van het hele sociale zekerheidsstelsel.

Het is niet voor het eerst dat wordt gewezen op het gebrekkige functioneren van 'de zittende klasse', zoals de Utrechtse socioloog prof.dr. C. J. M. Schuyt de uitvoerende instanties onlangs betitelde. Maar het is wel voor het eerst dat haar aandeel wordt gekwantificeerd. 'Grosso modo kun je zeggen dat werkgevers, werknemers en uitvoerders elk ongeveer eenderde van de instroom in de WAO beheersen', aldus Aarts.

Daarnaast is het de onderzoekers opgevallen dat het voor de uitkomst van de beslissing over arbeidsongeschiktheid niet uitmaakt of de kandidaat 46 of 62 jaar is. 'De cesuur blijkt bij 45 jaar te liggen. Ben je jonger dan krijg je nog wel enige aandacht en begeleiding, maar zodra je de 45 bent gepasseerd dan lijkt het of de keurende instanties redeneren: die heeft al zolang gewerkt, die heeft de WAO wel 'verdiend'. Daardoor vertoont de WAO voor werknemers boven de 45 jaar grote gelijkenis met de VUT', zegt De Jong.

Voor werkgevers geven meestal bedrijfseconomische overwegingen de doorslag bij de beslissing om aan te sturen op WAO voor werknemers die niet meer optimaal kunnen functioneren. Maar ook werknemers calculeren hun kansen op (ander) werk, inkomen en vrije tijd. Voor hen vormt de WAO onder omstandigheden een relatief gunstig alternatief voor ander werk. 'Het is niet zo dat ze in de WAO terechtkomen zonder dat ze wat mankeren, maar met wat ze mankeren zouden ze vaak nog best wat kunnen doen, maar daar krijgen ze de kans niet voor, of daar voelen ze zelf weinig voor', zegt De Jong. Zo 'verkiezen' met name ouderen, die op de arbeidsmarkt niet zoveel meer hebben te verwachten, dikwijls voor de WAO boven ander passend werk, omdat aan dit laatste het risico kleeft van ontslag met een (lagere) werkloosheidsuitkering, eventueel na twee jaar gevolgd door een (nog lagere) bijstandsuitkering.

De keurende instanties, concluderen Aarts en De Jong, bieden onvoldoende weerwerk om te verhinderen dat werkgevers en werknemers het probleem afwentelen op het dure compromis'. Zo zien de gemeenschappelijke medische diensten, die na een jaar verzuim adviseren over arbeidsongeschiktheid, slechts de helft van de mensen (dit jaar 35.000 van de 70.000) die in de WAO belanden. Over de andere helft beslissen de bedrijfsverenigingen zonder dat de medische diensten er aan te pas komen. De Jong: 'Een goede keuring, waarbij precies wordt gekeken wat iemand nog kan en voor welk werk hij/zij nog in aanmerking komt, heeft volgens onze schatting hooguit in vijftien procent van de gevallen plaats'.

De onderzoekers noemen het opmerkelijk dat de herziening in 1987 van het stelsel van sociale voorzieningen 'op papier toch een hele majeure operatie' de aantrekkingskracht van de WAO nauwelijks heeft beinvloed. Voor de stelselherziening kreeg 91 procent van de toetreders een uitkering op basis van volledige arbeidsongeschiktheid. Daarna is dat percentage gedaald tot ongeveer tachtig, maar sinds vorig jaar stijgt het weer. 'Dit betekent in feite dat de stelselherziening is mislukt.'

Aarts en De Jong hebben verschillende scenario's doorgerekend. Bij ongewijzigd beleid zouden in het jaar 2020 achttien nu elf van de honderd werknemers een WAO- of AAW-uitkering krijgen. Zover zal het volgens hen echter niet komen. De samenleving zal dat wegens de oplopende kosten niet pikken. En ook de spanningen op de arbeidsmarkt zullen tegenkrachten oproepen.

De gemaakte afspraken tussen kabinet en sociale partners tijdens het Najaarsoverleg zullen geen effect sorteren, voorspellen zij. Voor stabilisatie van het aantal arbeidsongeschikten is meer nodig dan 'een kaartenhuis van vrijblijvende aanbevelingen'. Om nog maar te zwijgen van terugdringing. Aarts en De Jong zien geen heil in verlaging van de uitkeringen, zoals de werkgevers bepleiten, want 'dan hou je geen adequate verzekering meer over'. Evenmin zien zij iets in de verplichting voor werkgevers om een bepaald aantal (gedeeltelijk) arbeidsongeschikten in dienst te nemen. 'Quotering leidt tot een toename van het WAO-volume', zegt De Jong.

De oplossing zou volgens beide economen gezocht moeten worden in 'verkleining van de speelruimte voor werkgevers en werknemers' bij beslissingen over arbeidsongeschiktheid. 'Maar dat is niet genoeg. Als je de arbeidsongeschiktheid echt wilt beheersen, ontkom je er niet aan de informele keuringscultuur aan te pakken.'