HET POKERSPEL OM DE WERELDHANDEL

De wereldhandel laat zich moeilijk regelen. Hoewel veel landen vrijhandel met de mond belijden, laten zij het eigenbelang vaak zwaarder wegen. Het EG-gekrakeel over de landbouwsubsidies zet de komende GATT-ronde op scherp. Crisisberaad in Geneve moet de komende dagen voorkomen dat de onderhandelingen in december mislukken.

De meest ambitieuze handelsronde in de geschiedenis van de GATT (de overeenkomst die spelregels voor de wereldhandel bevat) dreigt door de opstelling van de Europese Gemeenschap en de Verenigde Staten op een volslagen mislukking uit te lopen. Economische blokvorming, protectionisme en mogelijke handelsoorlogen liggen in dat geval in het verschiet. En dat juist in een periode waarin Oosteuropese landen en ook steeds meer ontwikkelingslanden de vrije markt omarmen en hun economie op basis van liberale principes trachten te hervormen.

Directeur-generaal Arthur Dunkel van de GATT maakte vorige maand in zijn jaarverslag in ondubbelzinnige bewoordingen duidelijk wat er begin december in Brussel op het spel staat wanneer de Uruguay-ronde zonder succes wordt afgesloten. 'Het zou een zware tegenslag zijn als landen die zoveel voordeel hebben gehad van de handelsafspraken in de GATT, het (multilaterale) systeem op het kritieke moment laten mislukken nu anderen er een beroep op doen om hun eigen economische ontwikkeling te versterken', aldus Dunkel.

De General Agreement on Tariffs and Trade waartoe in 1948 nog maar 23 landen toetraden, speelt een belangrijke rol in de economische hervorming in veel landen. Het is geen toeval dat juist landen als Bolivia en Venezuela onlangs als 98-ste en 99-ste staat toetraden tot de GATT; Latijns Amerika is bezig zijn bureaucratische en overgereguleerde economie te liberaliseren. Bij het hoofdkantoor van de GATT in Geneve staan dan ook nog vier landen uit dit werelddeel op de stoep. De Sovjet-Unie kreeg enkele maanden geleden de status van waarnemer, Bulgarije onderhandelt over toetreding.

Het scherpe conflict over de hoogte van de landbouwsteun tussen de VS, de onderling sterk verdeelde EG en de Cairns-groep (o.a. Australie en Nieuw-Zeeland) dreigt vooruitgang op alle andere terreinen bij voorbaat te blokkeren. En dat terwijl de economische belangen van industrie en dienstensector vele malen groter zijn. Een paar cijfers relativeren het belang van de landbouwsector: de wereldgoederenhandel bereikte in 1989 een nieuwe recordhoogte van 3100 miljard dollar. Daarvan bestond zeventig procent uit fabrikaten en halffabrikaten; minder dan tien procent betrof agrarische produkten. De wereldhandel in diensten kwam vorig jaar boven de 600 miljard dollar uit. In de Europese Gemeenschap maakt de agrarische sector slechts 3,2 procent van het gezamenlijk bruto nationaal produkt uit.

In Geneve onderhandelen afzonderlijke werkgroepen al vele maanden over vijftien verschillende dossiers, waarvan de landbouw er slechts een is. Het gaat om drie belangrijke kwesties. Ten eerste moeten markten voor industriele goederen, landbouwprodukten, tropische produkten, op natuurlijke hulpbronnen gebaseerde produkten en textiel verder worden geopend door vermindering van tarifaire barrieres (invoerrechten, heffingen) en andere belemmeringen voor de handel.

Verder dienen bestaande GATT-regels te worden aangepast: bij voorbeeld het recht van ontwikkelingslanden die met betalingsbalansproblemen kampen om hun markten te beschermen; de mogelijkheid tot het nemen van anti-dumpingmaatregelen; het recht uitzonderingen te maken voor goederen waarvan de import plotseling excessief stijgt; de procedure voor het beslechten van geschillen tussen GATT-partners; de uitvoering van studies door de GATT naar handelspraktijken van de aangesloten landen. Ten slotte staat een uitbreiding van het werkingsgebied van de GATT op het programma. Nieuwe terreinen: bescherming van intellectueel eigendom (patenten en merken) en de handel in diensten.

Gekrakeel

Het onderlinge gekrakeel in Brussel over het Europese landbouwbeleid heeft de EG in de relatie met de VS in de verdediging gedrongen. Dat is niet geheel terecht want de voorstellen van Brussel gaan op een aantal andere belangrijke punten juist verder dan die van Washington. Neem bij voorbeeld de (douane)tarieven. Ministers van de GATT-landen kwamen twee jaar geleden bij een tussenbalans van de handelsronde die in 1986 in Punta del Este (Uruguay) is begonnen, overeen dat alle tarieven net als bij de voorgaande Tokio-ronde (1973-1979) met een derde omlaag moeten. Over hoe dat moet, lopen de meningen nog steeds uiteen. De EG wil de hogere tarieven meer omlaag brengen dan de lagere teneinde enige harmonisatie te bereiken. Ontwikkelingslanden kunnen door hun zwakkere positie met minder tariefsverlaging toe.

De VS grijpen terug naar een onderhandelingstaktiek uit vorige GATT-rondes:selectief onderhandelen over elk thema waarbij steeds bepaalde goederen kunnen worden uitgezonderd. Zo wil Washington de voor de ontwikkelingslanden belangrijke textielexporten blijven binden aan de quota zoals die zijn vastgelegd in het Multi-vezelakkoord.

Het onderhandelingsspel wordt ragfijn gespeeld. De VS kwamen vorige week plotseling toch met een voorstel tot een tariefsverlaging, die ook voor de textiel zou moeten gelden. Volgens een bij de onderhandelingen in Geneve betrokken topambtenaar een slimme zet om de EG verder in het defensief te dringen; de textielquota zouden volgens de Amerikanen nog overeind moeten blijven. De EG heeft de handicap dat ze twee keer moet onderhandelen, eerst met de twaalf lidstaten en dan nog eens in de GATT. Brussel wil van de textielquota af, maar heeft door de eigen traagheid nog steeds geen concreet voorstel gedaan. 'Hierdoor verliest de EG sterk aan prestige. En de VS kunnen gemakkelijk het initiatief behouden', aldus de onderhandelaar. De EG, het grootste handelsblok in de wereld, verspeelt zo iedere kans op een leidende en bemiddelende rol binnen de GATT.

De uitbreiding van de werking der GATT-regels tot de dienstensector is het meest ambitieuze project van de Uruguay-ronde. Net als elders zou hier het principe van de 'meest begunstigde natie' moeten gaan gelden: een land dat een handelsvoordeel geeft aan een ander land, moet dat voordeel aan alle GATT-landen verlenen. Met de wederkerigheid (het voordeel dat land A aan land B toekent, moet land B ook aan land A geven) is dat principe de hoeksteen van handelsliberalisatie. Voor de EG de Europese dienstenexport ligt met ruim 300 miljard dollar vijf keer zo hoog als die van de VS - staat heel veel op het spel. Vooral de liberalisering van de financiele dienstverlening zal de EG-landen veel voordeel opleveren. Brussel wil een algemene overeenkomst voor alle diensten met aanvullende bepalingen voor enkele sectoren.

De Verenigde Staten, die er in Punta del Este sterk op aandrongen diensten in de Uruguay-ronde te betrekken, volgen toch weer het beproefde recept: geen algemene overeenkomst maar slechts afspraken per sector. Onder druk van de lobbies in het Congres wil Washington de zeer beschermde scheepvaart en burgerluchtvaart uitzonderen van elke regeling. Onlangs hebben de VS ook telecommunicatie aan dat lijstje toegevoegd. Voor de burgerluchtvaart, waar veel bilaterale regelingen gelden, willen de Amerikanen een tijdelijke uitzondering. Hun vliegvelden zouden anders met ernstige capaciteitsproblemen te maken krijgen. Ook de EG maakt onder meer op dit punt een voorbehoud.

Het achterwege laten van een algemene overeenkomst voor diensten zou de belangrijkste basis onder de Uruguay-ronde wegslaan. Een onderhandelaar: 'Washington bepaalt liefst het eigen tempo. En dat kan beter in een bilaterale aanpak dan de multilaterale benadering van de GATT. Wat Washington eigenlijk wil, zijn bilaterale overeenkomsten die de VS door het eigen economisch gewicht kunnen afdwingen. Andere belangstellenden mogen zich daar dan later bij aansluiten, maar die moeten dan wel een prijs betalen.'

Ontwikkelingslanden

De EG kan ook hier nauwelijks een vuist maken. Ontwikkelingslanden op hun beurt zullen hun markten niet openstellen voor multinationale ondernemingen die in de dienstensector actief zijn, zolang de rijke landen hun niet meer mogelijkheden geven voor de export van textiel, kleding, tropische en landbouwprodukten. Dit geldt ook voor de bescherming van intellectueel eigendom. De EG en de VS hebben er allebei belang bij dat een eind komt aan de namaak van hun merkartikelen. Brussel wil bij het opstellen van een GATT-regeling meer rekening houden met de belangen van ontwikkelingslanden dan Washington. Maar ook hier laat de EG de kans op een bemiddelende rol lopen.

Voormalig Amerikaans ambassadeur bij de EG, Joseph Greenwald, meent dat het gebrek aan Europese besluitvaardigheid voedsel geeft aan de steeds sterkere lobby in het Congres tegen verdere vrijmaking van de handel. De protectionistische lobby kwam twee weken geleden slechts tien stemmen tekort voor een wetsvoorstel om textielimporten te beperken. In het Congres gaan ook steeds meer stemmen op om te morrelen aan de afspraak pas eind maart te stemmen over het hele handelspakket van de GATT. Een aantal Congresleden wenst het recht elk onderdeel te amenderen, wat elk GATT-akkoord volledig op losse schoeven zou zetten.

Greenwald, die als handelsconsultant geregeld contact heeft met handelsminister Yeutter, meent dat de EG moet proberen snel met de VS tot overeenstemming te komen over de bescherming van het intellectuele eigendom. Al blijft ook in de ogen van Greenwald de beste remedie een compromis over de landbouw. Zo'n compromis is volgens hem makkelijker haalbaar als de EG en de VS de vermindering van hun landbouwsteun zelf kunnen verdelen over een reductie van de inkomenssteun, importheffingen en exportsubsidies.

In Geneve wacht dus iedereen op iedereen. Alle partijen houden de kaarten tegen de borst. Zo zullen Japan en de andere Aziatische landen weigeren concessies te doen, zolang geen bevredigende regeling is gevonden voor de anti-dumppraktijken van EG en VS (tegen bij voorbeeld goedkope elektronica). Met 'anti-dumping' als rechtvaardiging leggen beide handelsblokken naar believen heffingen op. Ook wordt aan buitenlandse investeerders de eis gesteld dat hun eindprodukten een minimum aandeel aan lokale onderdelen bevatten (bij voorbeeld bij auto's), in GATT-jargon zijn dat TRIM's (Trade Related Investment Measures). Washington is op deze punten nog niet erg duidelijk. De EG is niet tegen een aanscherping van de GATT-bepalingen, maar wil deze koppelen aan de mogelijkheid van 'selectieve vrijwaring'. Met een beroep op een dergelijke safeguard is bescherming tegen plotselinge importstijgingen mogelijk, al moet het getroffen land wel door bepaalde handelsconcessies worden gecompenseerd. Dit soort praktijken illustreert ook het grote belang van een goede geschillenregeling. Uitspraken van het GATT-panel zijn nog altijd niet bindend.

De GATT heeft vooral in de eerste dertig jaar redelijk gefunctioneerd. De tarieven werden in de achtereenvolgende handelsrondes teruggebracht van meer dan veertig tot minder dan tien procent. Mede daardoor steeg de wereldhandel in die periode aanzienlijk sneller dan het mondiale bruto nationaal produkt. Sinds het midden van de jaren zeventig trad hierin een kentering op. Terwijl de ondernemingen internationaliseren dreigt de wereldhandel steeds meer het karakter van managed trade te krijgen.

Protectionistische trucs

De grote handelsblokken hebben de afgelopen vijftien jaar hun toevlucht gezocht in allerlei nieuwe protectionistische trucs. Een daarvan is de 'vrijwillige exportbeperking', de zogenoemde VER (Voluntary Export Restraint). Een wat cynische term. Want landen die de export niet 'vrijwillig' beperken, hangen harde vergeldingsmaatregelen (handelsbelemmeringen) boven het hoofd. De VER's komen voor in tal van sectoren, van textiel en kleding tot staal, auto's, schoeisel en consumentenelektronica. Volgens het secretariaat van de GATT zijn er zo'n driehonderd van dergelijke 'vrijwillige' afspraken gemaakt, de meeste ten gunste van de Verenigde Staten en de EG. De getroffen landen zijn vooral Japan en Zuid-Korea. Berekeningen van het Instituut voor Internationale Economie in Washington leren dat door het afbreken van dergelijke non-tarifaire barrieres de wereldhandel met 330 miljard dollar per jaar zou toenemen. De VS hebben op dit gebied nog enkele gevreesde instrumenten tot hun beschikking zoals de beruchte 'Sectie 301' van hun handelswet. Door de Omnibus Trade and Competitiveness Act van 1988 heeft 'Sectie 301' zich tot een agressief instrument ontwikkeld. Zo kunnen landen in algemene zin worden beschuldigd van oneerlijke handelspraktijken. Onder dreiging van vergelding kan Washington de betrokken landen dwingen hun grenzen voor importen te openen. Dit specifiek Amerikaanse wapen is al omgedoopt tot VIE (Voluntary Import Expansion). Vorig jaar zijn als waarschuwing acht landen op een watch list geplaatst, omdat zij zich schuldig zouden maken aan schending van intellectueel eigendom. Tot maatregelen is het nog niet gekomen.

Bij een mislukking van de Uruguay-ronde zal de 'managed trade' verder toenemen. Nu al tekent zich een ontwikkeling af in de richting van regionale handelsblokken: EG, Japan en Zuid-Oost Azie en de door de VS gedomineerde Amerikaanse continenten. De belangen van de ontwikkelingslanden komen hierdoor het sterkst in het gedrang. In Geneve houdt men er rekening mee dat de afsluitende conferentie begin december in Brussel hooguit een raam-akkoord oplevert. Volgens voormalig ambassadeur bij de EG Greenwald zijn de doeleinden die de GATT-partners zich hebben gesteld domweg te ambitieus. Hij acht een ontwikkeling naar meer bilaterale en regionale afspraken het meest waarschijnlijk. Volgens Greenwald hoeft dat niet het einde van de wereld te zijn. 'Maar voorwaarde is wel dat we in de GATT met elkaar blijven doorpraten.'