De premier mag opstappen als de politiek het wil

Er is de laatste weken gespeculeerd over een benoeming van premier Lubbers tot voorzitter van de Europese Commissie. Oud-premier Van Agt, Lubbers' directe voorganger in het ambt van minister-president, gaf de CDA-leider 'een uitstekende kans' om de Fransman Delors op te volgen. Staatsrechtelijk staat volgens hem niets het tussentijdse vertrek van de minister-president in de weg. 'Het kan als men het politiek wil', aldus Van Agt. In min of meer gelijke bewoordingen hebben het lid van de Europese Commissie, de Nederlander Andriessen en de voorzitter van de Eerste Kamer, professor Steenkamp zich over een eventuele overstap van de premier naar de internationale politiek uitgelaten.

Van Agt is van oordeel dat na een tussentijds opstappen van Lubbers niet het 'ganse kabinet' naar huis hoeft. Oppositieleider Bolkestein oordeelde daarentegen een dergelijke reshuffle in de regeringsploeg in strijd met het staatsrecht. Op zijn persconferentie zei minister-president Lubbers het met Bolkestein oneens te zijn; niet het staatsrecht zo deelde hij mee maar zijn eigen opvatting en instelling verzetten zich tegen een overstap naar Brussel nog tijdens deze kabinetsperiode.

De mede-ondertekening door de minister-president van de benoemingsbesluiten van bewindslieden wordt in dit verband mogelijk van belang geacht. Volgens de Grondwet is de nieuwe premier verantwoordelijk voor het ontslag van degene die hij opvolgt en voor zijn eigen benoeming, maar neemt hij tevens de verantwoordelijkheid voor het ontslag en vooral ook voor de benoeming van alle andere ministers en staatssecretarissen. Ministers en staatssecretarissen zijn op grond hiervan juridisch niet verplicht af te treden als aan de premier eenmaal ontslag is verleend.

De minister-president draagt voor het aantreden van de overige bewindslieden een bijzondere verantwoordelijkheid; door zijn contraseign wordt de op het aantreden volgende ambtsvervulling echter niet eveneens gelegitimeerd. De legitimatie voor het eenmaal functioneren als minister of staatssecretaris schuilt alleen in de vertrouwensrelatie met het parlement. Het ontslag van de premier doet aan het voortbestaan van het kabinet de juridische grondslag niet vervallen. Het is aan de overgebleven leden van het kabinet en de Staten-Generaal of de politieke basis voor een aanblijven aanwezig wordt geacht.

Het aftreden van de premier valt in Nederland al sinds jaar en dag met het moment van kabinetswisseling samen. In de vorige eeuw was een aantal keren van een tussentijds vertrek van de kabinetsleider sprake als gevolg van politieke meningsverschillen. In elk van deze gevallen volgde kort erop het aftreden van het gehele kabinet. Aan het premierschap van Thorbecke kwam in 1872 door zijn overlijden voortijdig een eind. Het ministerie verkeerde reeds voor zijn dood in een crisissituatie. Na het overlijden werd elke poging tot reconstructie zinloos geacht en vroegen de overgebleven ministers om ontslag.

Nadat binnen de ministerraad verschil van mening was ontstaan over het continueren van zijn voorzitterschap, trad in 1861 Van Hall af. Verschillende volksvertegenwoordigers waren van oordeel dat ook de rest van het kabinet diende heen te gaan, omdat 'aan de aftreding van dien President meer dan de gewone beteekenis moet worden gegeven, die anders met de aftreding van een enkel Minister zamengaat'. Mackay merkte met betrekking tot Van Hall op: 'Zijn optreding heeft aan dit Kabinet een karakter gegeven, zijne aftreding heeft aan het Kabinet een karakter ontnomen'. Een voorstel om de betreffende beraadslagingen in de Kamer te schorsen op grond van de omstandigheid dat door het ontslag van Van Hall het ministerie was ontbonden, werd verworpen. Kort erop besloten de andere ministers desalniettemin toch af te treden.

Het enkel vervangen van Lubbers als leider van het kabinet zou in de Nederlandse parlementaire geschiedenis uniek zijn. Zelfs in de beginjaren van het parlementaire stelsel deden zich geen precedenten voor, waarbij van ongestoord verder functioneren van het kabinet sprake was. Had zich al een precedent voorgedaan, dan zouden we ons hebben moeten realiseren hoe zeer het premierschap inmiddels van karakter veranderd is. Mag iemand die het vorig jaar feitelijk in zijn functie werd verkozen en de formatie van het kabinet zo ongeveer volledig voor zijn rekening nam, er wel tussenuit?

Van Agt sloeg de spijker op z'n kop: de premier kan weg als de politiek het wil. Het staatsrecht laat de politiek opnieuw de ruimte.

De beide coalitiepartners, CDA en PvdA, hebben zich erop vastgelegd dat Algemene Zaken, het departement van de minister-president, aan het CDA toevalt. In onderling overleg zullen de twee partijen moeten beslissen of ook een andere CDA'er dan Lubbers hiervoor in aanmerking komt. Dat kan fractieleider Brinkman zijn, maar de PvdA kan evengoed verlangen dat het CDA een van zijn tegenwoordige bewindslieden kiest. Zelfs kunnen de socialisten proberen uit eigen kring iemand naar voren te schuiven, hoewel noch de bestaande zetelverdeling in de Tweede Kamer, noch de laatste opiniepeilingen daarvoor enige rechtvaardiging bieden. Afgesproken is echter dat 'met wederzijdse instemming van de partijen' verandering in de formatieafspraken mogelijk is.

Bij een vertrek van Lubbers zou sprake zijn van een nieuw feit, dat bij het sluiten van het regeerakkoord niet kon worden gekend. In zo'n situatie moet de politieke wil bij 'contractspartijen' aanwezig blijken om een oplossing te vinden. Is die wil er, dan gaat men akkoord met een extra staatssecretaris op Landbouw en Visserij of, in dit geval, met het aanvaarden van een ander als premier.

Het staatsrecht staat dus een tussentijds optredende nieuwe premier niet in de weg. Deze ondertekent het ontslagbesluit van zijn voorganger en bovendien zijn eigen benoemingsbesluit. De werkelijk verantwoordelijken voor de wisseling van minister-president blijven echter opvallend buiten beeld. Om over de electorale legitimatie van de premier nog maar niet te spreken.