De onaantastbaarheid van een oligarchische machtspositie; Niet kiezer vormt regering maar CDA

Dit is het tweede en laatste deel van een beschouwing, waarvan het eerste deel op de opiniepagina's van gisteren is gepubliceerd. Zo beperkt als de steun is die de scheiding der machten verdient uit het gezichtspunt van de verwerkelijking van de volkswil, zo miniem is de belangstelling van daaruit voor hervormingen van ons bestel die een betere controle op de uitoefening van de overheidsmacht beogen.

Om het belang daarvan in te zien, moet men oog hebben voor de tekortkomingen van ons stelsel die voortvloeien uit wat voor de aanhangers van Rousseau zijn deugden zijn. Daarvoor is een verandering van gezichtshoek, een paradigma-wisseling nodig.

Het is daarvoor om te beginnen nodig, dat parlementariers worden gezien als behartigers van belangen en niet als over- en uitdragers van ideeen en beginselen. Op dat laatste kunnen zij vooraf worden beoordeeld. Het blijkt vooral door hun partijlidmaatschap de beginselen die door die partij worden onderschreven, het programma en de leuzen waarmee deze de verkiezingen ingaat, de standpunten die worden ingenomen door de lijsttrekker. Het blijkt veel minder uit wat de individuele afgevaardigden zelf zeggen en doen. De manier waarop onze volksvertegenwoordigers zich kwijten van hun rol als belangenbehartigers kan daarentegen niet op die manier blijken. Die zou alleen achteraf kunnnen worden vastgesteld aan de hand van hun stemgedrag en de inspanningen die zij overigens daarvoor hebben gedaan. Daarvoor zouden zij dan ook achteraf ter verantwoording moeten kunnen worden geroepen. En zij zouden die verantwoording niet als partijlid aan een partij (aan een vergadering of aan het bestuur daarvan) moeten afleggen, maar ieder persoonlijk aan de kiezers die hen afvaardigden. Ons parlementaire stelsel is echter niet daarop, maar veeleer op de verwerkelijking van de volkswil ingericht.

In hetzelfde licht moet ook de geringe betekenis worden gezien die op het ogenblik in ons bestel toekomt aan de politieke ministeriele verantwoordelijkheid. Dat geldt zowel hun individuele als hun collectieve verantwoordelijkheid. Wat eens een criterium was voor de beantwoording van de vraag, of de beslissende macht in ons regeringsstelsel berustte bij de koning of bij het parlement, heeft steeds meer aan betekenis ingeboet. Dat voltrok zich naarmate het hoogste gezag, gemeten naar de opzet van onze constitutie, naar de feitelijke machtsverhoudingen en in de perceptie van degenen die aan de touwtjes trokken, zich verplaatste van de koning naar anderen die geacht werden het volk en zijn belangen te vertegenwoordigen. Een populistische opvatting van democratie leverde zo de dekmantel voor een stelsel dat berustte op oligarchische machtsverhoudingen. Zij leverde tegelijkertijd een ideologische basis voor een minimalistische waardering van de controle op de macht.

Natuurlijk is het feit, dat kabinetten en individuele ministers ten val kunnen worden gebracht, ook nu niet van belang ontbloot. De vraag is alleen, wat de aard is van dat belang. Is dat het constititutionele belang van controle door het parlement op de regering of spelen de belangen van de politieke partijen daarin een overheersende rol? Naarmate het zwaartepunt van het eerste naar het laatste verschuift, neemt niet alleen de mogelijkheid van effectief tegenspel door het parlement tegenover de regering af en de betekenis van de politieke partijen toe. In die mate groeit ook de feitelijke invloed van degenen die binnen de politieke partij zeggenschap hebben. In het bijzonder van degenen die dat hebben in partijen die deel uitmaken van een regeringscoalitie. En heel in het bijzonder van degenen die dat hebben in een partij die daar quasi permanent deel van uitmaakt. Dat valt ook op te maken uit hun optreden en hun uitspraken.

De individuele politieke verantwoordelijkheid van ministers heeft de laatste jaren enkele malen aandacht gehad, de collectieve niet of nauwelijks. Bij de individuele verantwoordelijkheid is niet alleen de verhouding tussen minister en parlement, maar vooral ook die tussen 'de politiek' (vertegenwoordigd door minister en parlement) en 'de ambtenarij' in het geding. Daarin liggen twee kwesties besloten. In de eerste plaats de vraag, in hoeverre een minister als hoofd van een departement dan wel bepaalde topambtenaren verantwoordelijk zijn voor het doen en laten van het departement. In de tweede plaats de vraag, of departementen niet dusdanig ondoorzichtige organisaties zijn geworden, dat het niet meer mogelijk is bepaalde personen (welke dan ook) voor hun doen en laten verantwoordelijk te stellen. Naar mijn mening is het laatste het geval, maar betekent dat niet dat een minister van zijn politieke verantwoordelijkheid af is. Dat is een ruim begrip. Zo ruim, dat zowel constitutionele als partijpolitieke overwegingen er een onderdak onder kunnen vinden. En dus ook in verschillende verhoudingen hun invloed kunnen doen gelden.

Dat de betekenis van de politieke ministeriele verantwoordelijkheid is veranderd, wordt vooral duidelijk als wij de collectieve verantwoordelijkheid in onze beschouwingen betrekken. Kabinetten komen niet meer ten val door conflicten tussen Kamer en regering, maar door breuken in de regeringscoalitie die haaks staan op de scheidslijn tussen regering en parlement. De belangrijkste oorzaak van deze verandering is zonder twijfel te vinden in ons kiesstelsel. Met de uitzonderlijk hoge graad van representativiteit van zijn uitkomsten correspondeert een hoge graad van onduidelijkheid over de vraag, aan wie de kiezers regeringsverantwoordelijkheid toevertrouwen. De beslissing daarover wordt dan ook niet voor maar na verkiezingen genomen in de vorm van coalitievorming. Hierdoor worden de handen van de leden van het kabinet en die van de tot de regeringscoalitie behorende Tweede-Kamerleden zozeer aan elkaar gebonden, dat van verantwoordelijkheid van de eersten aan de laatsten maar in beperkte mate sprake kan zijn. Electorale effecten doen zich destemeer gelden. Aangezien die voor de coalitiegenoten niet gelijk opgaan, is de kans dat er spanningen en een breuk optreden tussen hen groter dan dat zich een dualisme tussen regering en parlement doet gelden.

Of men ons stelstel van representatieve democratie een parlementair stelsel wil noemen is een kwestie van semantiek. Belangrijker is het aan te geven in welke opzichten en door welke oorzaken de beoogde parlementaire controle in dat stelsel niet naar behoren functioneert en welke consequenties dat heeft voor de politieke machtsverhoudingen. De eerste is dus de verschuiving van het zwaartepunt van de macht van het parlement naar de politieke partijen. In het verlengde daarvan heeft zich nog een andere niet beoogde en niet bepaald democratisch uitpakkende machtsverschuiving voltrokken. Haar oorsprong ligt verder terug in het verleden, maar zij werd bijzonder duidelijk zichtbaar sedert de vorming van het CDA.

Door de samensmelting van ARP, CHU en KVP werd niet alleen een grotere eenheid tot stand gebracht in het centrum van het partijpolitieke krachtenveld, maar ook een belangrijke buffer en schakel gevormd tussen de twee bevolkingsgroepen met de grootste sociaal-economische belangentegenstellingen in onze maatschappij. Het is vooral dankzij die rol van schakel en buffer tussen werkgevers en werknemers en hun organisaties, dat het CDA een vrijwel onaantastbare positie inneemt in het politieke centrum en van daaruit als een soeverein zijn coalitiegenoten kan kiezen in opeenvolgende kabinetten.

Niet de kiezers maken in ons land uit welke partijen zullen regeren, het CDA doet dat. Het zijn niet de door stemmen uitgedrukte wensen van de kiezers die hierbij de doorslag geven. Doorslaggevend is de uitleg van de verkiezingsuitslag die het CDA past. Zo loopt een partij die in een verkiezing een aanzienlijke winst heeft geboekt het risico door het CDA aan de kant te worden gezet omdat zij te groot of afgezien van haar omvang te lastig wordt gevonden. Ook het feit, dat een partij zich in haar verkiezingscampagne duidelijk ten opzichte van het CDA heeft geprofileerd, kan haar door het CDA worden aangerekend. Wie voor een rol in de regering in aanmerking wil komen doet er daarom verstandig aan zich krachtiger af te zetten tegen zijn andere concurrenten in de verkiezingen dan tegen het CDA.

Er ontstaat zo een constellatie, waarin PvdA en VVD min of meer gedwongen zijn de positie van het CDA op het midden van de wip te bevestigen en te consolideren. De enige bewegingsbeperking die het CDA zich met het oog op het in stand houden van deze constellatie en zijn machtspositie daarin moet laten welgevallen is, dat het niet steeds meer met een van beide partijen maar beurtelings met de een en met de ander in zee moet gaan. Als aan die vorm van beweeglijkheid wordt voldaan, is een hecht in elkaar zittend, stabiel systeem van machtsverhoudingen geschapen.

Politieke stabiliteit is niet iets om op te spugen. Als het functioneren van onze democratie met het voorafgaande voldoende was beschreven, zou ik daarom wel sputteren maar met mijn verstand toch vrede hebben met die gang van zaken. Er is echter meer aan de hand. Naast de scheiding der machten is het min of meer periodiek volgens bepaalde spelregels verwisselen van rollen tussen regering en oppositie een belangrijk middel om de uitoefening van regeringsmacht door de een te onderwerpen aan controle door een ander. Het dwingt beide partijen ermee rekening te houden, dat de rollen binnen afzienbare tijd omgekeerd kunnen zijn. Het maakt, dat zij er beide belang bij hebben rekening te houden met de belangen van de ander. Het zet op die manier de oppositie onder druk om zich te gedragen als een loyale oppositie en zich te realiseren dat zij straks waar moet maken wat zij nu verkondigt. Het zet de houders van regeringsposten onder druk om hun hand niet te overspelen en rekening te houden met wat straks tegen hen kan worden aangevoerd als zij niet meer in het bezit zijn van de regeringsmacht. Het bevordert, kortom, gouvernementeel denken bij de oppositie en begrip voor de oppositie bij de regeringspartij.

In ons bestel treden deze effecten maar in heel beperkte mate, andere die minder heilzaam zijn, in veel sterkere mate op. De beste manier om een oppositie in het verzet te drijven is haar te onderdrukken. Door haar af en toe in de macht te laten delen koopt men matiging, maar geen loyaliteit en geen gouvernementeel denken. Wat zich in ons land afspeelt ligt tussen het laatste en een stelsel waarin de afwisseling van de wacht op een door regels bepaalde onpartijdige manier plaatsvindt in.

Het is niet slecht genoeg om ertegen in verzet te komen, maar ook niet goed genoeg om een voor alle betrokkenen overtuigende legitimatie van het overheidsgezag op te leveren. Er zit een luchtje aan.

Dit alles vindt plaats volgens de regels van het aangepaste, gemengde stelsel van democratie dat wij in de loop van de afgelopen eendriekwart eeuw hebben ontwikkeld. Het wordt uitgelegd als de tenuitvoerlegging van de langs democratische weg vastgestelde wil van de kiezers. Die uitleg veronderstelt echter teveel om, behalve wellicht voor degenen die zich met het CDA verbonden voelen, geloofwaardig te kunnen zijn. Die uitleg veronderstelt immers, dat de kiezers niet alleen gezamenlijk met hun stemmen een volksvertegenwoordiging van een bepaalde samenstelling hebben gewild, maar bovendien een bepaalde rolverdeling tussen de politieke partijen als regerings- en oppositiepartijen en dat zij de meest authentieke uitleg van hun wil daarover in handen hebben willen leggen van het CDA. Deze veronderstelling is te bont. Zij wordt daarom ook zelden zo geexpliciteerd. Men dekt haar liever toe met de uitspraak, dat er geen andere manier is om in het kader van onze parlementaire democratie een kabinet te vormen en dat de meerderheid die vereist is om een verandering hierin aan te brengen niet op de been kan worden gebracht. Op deze manier ontaardt de stabiliteit van het systeem in de onaantastbaarheid van een oligarchische machtspositie.

Die machtspositie wordt ook nog met andere middelen in stand gehouden. Een van de meest werkzame daarvan is het met de luister van een op christelijke grondslag rustend koningschap omkleed overheidsgezag. Die luister straalt immers ook af op die partijen die zeggen de inspiratie voor hun politieke handelen aan het christelijke geloof te ontlenen. Hij doet dat, sedert de vorming van het CDA, zelfs op een manier die de daarin verenigde volksdelen gelijkelijk omarmt. De bede waarmee de koningin de troonrede jaarlijks besluit geeft aan die verbondenheid van christelijkheid en overheidsgezag nog een bijzonder accent. Het markeert tegelijkertijd de mindere rang in dat opzicht van partijen en personen die hun inspiratie uit andere bronnen putten.

Zoals alle menselijke ondernemingen heeft ook deze niettemin haar achilleshiel. Het hele systeem van partijen, parlement en regeringscoalities staat en valt met de betrokkenheid van de burgers bij zijn functioneren en hun daardoor gemotiveerde aanvaarding van de macht die in hun naam wordt uitgeoefend. Vermindering van die betrokkenheid doet afbreuk aan het gezag van de democratisch genomen besluiten. Het versterkt de neiging van mensen ze aan hun laars te lappen.

Er zijn verschillende symptomen van een dergelijke verzoeking van onze democratie te signaleren. Een dalende opkomst van de kiezers bij verkiezingen is daar een van. Een dalend ledental van politieke partijen een ander. Er zijn ook verschillende oorzaken voor deze ziekte en zelfs voor dat ene symptoom aan te wijzen. Het is zeker niet voldoende tegen een daarvan maatregelen te treffen. De meest brutale vorm van symptoombestrijding die alle oorzaken van het ziekteproces negeert, is vervat in het voorstel de politieke partijen met een bijdrage uit de gemeenschapskas te subsidieren. Dat voorstel is zelf een symptoom van de verwrongen manier van denken over hun rol in een democratie die zich meester heeft gemaakt van politici.

Niet hun relatie tot de kiezers is in hun ogen bepalend voor hun taak als volksvertegenwoordigers, maar hun relatie tot hun partij. Het is niet onwaarschijnlijk dat dat in veel gevallen ook feitelijk zo is. Maar in hoeverre is dat te rijmen met de door henzelf en door vrijwel iedereen met de mond beleden opvatting, dat de kiezers in onze democratie de hoofdrol spelen? Dat ware democratie regering van het volk, voor het volk, door het volk is? Blijkt hieruit niet, dat men in feite denkt uit een andere opvatting van democratie?

De opvatting namelijk, dat onze democratie is gefundeerd op het bestaan van een meervoud van politieke partijen en op de grondrechten die hun bestaansmogelijkheid waarborgen? En is de beslissende gedachte daarbij niet, dat die partijen in meervoud elkaars macht beperken, elkaar controleren en in toom houden? Veeleer dan dat zij samen een getrouwe afspiegeling opleveren van wat er aan ideeen en overtuigingen leeft in het Nederlandse volk al hoeft die gedachte daarom nog niet in zijn geheel met het rationalistische badwater over boord te worden gezet?

Als dat zo is, dan wordt het tijd om ons stelsel van parlementaire democratie niet alleen te bezien uit het oogpunt van representativiteit en de overdracht van meningen en beginselen, maar ook en vooral uit het gezichtspunt van de verdeling van macht zowel tussen de overheidsorganen als tussen de politieke partijen. En dan is er aanleiding om een cumulatie van tekortkomingen te constateren in het functioneren van enerzijds de overheidsorganen, anderzijds de politieke partijen onderling en ten opzichte van elkaar. En dan is er ook reden om bepaalde voorstellen tot hervorming van ons staatkundige stelsel nog eens met een ander oog te bezien? Daarin gaat het niet, zoals onder anderen onlangs door het Tweede-Kamerlid Schutte is gesuggereerd en naar mijn indruk door velen wordt verondersteld, werkelijk om het vergroten van de volkssoevereiniteit in de geest van Rousseau. De opzet van die voorstellen is veeleer een betere en vooral werkelijk functionerende controle van het parlement op de regering en een betere en werkelijk functionerende verantwoording van gekozenen aan de kiezers.

Zowel het functioneren van onze democratie als de uitkomsten daarvan plegen te worden gerechtvaardigd met een beroep op de kennelijke wil van de kiezers. Die wil kan blijken in verkiezingsuitslagen. Veel kiezers geven echter in toenemende mate op andere manieren, behalve een gezonde achterdocht, onverschilligheid over het doen en laten van de organen van hun democratie te kennen (Zie de enquete van het NIPO voor de Thorbecke-vereniging elders in de krant van vandaag). Naarmate de deelnemers aan het politieke bedrijf van de beroepsspelers in het parlement en in de politieke partijen tot en met de amateurs in het veld meer geneigd zijn democratie te zien op de manier van Rousseau dan die van Locke en Montesquieu, in die mate zal een beroep op de wil van de kiezers ter rechtvaardiging van het feitelijke functioneren van ons parlementaire stelsel meer gehoor vinden en zullen kritische opmerkingen daarover meer tot dovemansoren gericht zijn.

De ironie van deze situatie is, dat het functioneren van onze democratie niet alleen met de denkbeelden van Locke en Montesquieu maar ook met die van Rousseau op een krasse manier in strijd is en dat de belangrijkste oorzaak daarvan gelegen is in het evenredigheidsstelsel dat een zo goed mogelijke benadering moest opleveren van de directe democratie zoals die in Geneve zou kunnen bestaan. Een meer indirecte, minder eenstemmigheid in de besluitvorming bevorderende, meer ruimte scheppende voor verschillende interpretaties van wat als uitdrukking van de volkswil geldt, meer machtsverschillen die niet tot die wil zijn te herleiden creerende vorm van democratie is niet gemakkelijk te bedenken. Uit een meer theoretisch gezichtspunt komt daar nog bij, dat Rousseau zelf door vrijheid en democratie te funderen in de (vermeende) rationaliteit van de mens de deur wijd openzette voor paternalistische vormen van machtsuitoefening. De volksrepublieken in Oost-Europa met hun eenpartijenstelsel waren daarvan het sprekendste en schrijnendste voorbeeld. In ons land functioneert een daarmee vergeleken uiterst zachtaardige, niettemin door dezelfde bron gevoede vorm van populistisch paternalisme.

De vraag die nu op ons afkomt is, of wij bereid zijn datgene wat ervaringen met ons eigen en met andere stelsels van democratie ons laten zien op te vatten als materiaal voor lessen voor de toekomst, of dat wij principieel wensen vast te houden aan wat wij hebben omdat het op een democratische wijze door middel van zijn vertegenwoordigers uitdrukt wat het volk wil. Die vraag rijst op een overeenkomstige manier met betrekking tot de staatkundige vormgeving van het Europa van de toekomst. Ook daarbij zou een opvatting van democratie waarin het hoogste belang wordt toegekend aan representativiteit van volks- of volkerenvertegenwoordiging een obstakel kunnen worden voor oplossingen die hun kracht zoeken in het scheppen van een stelsel van controle en tegencontrole (checks and balances). Het is op zijn minst gewenst dat men, als men zo te werk gaat, dat bewust doet.