Twee opvattingen van vrijheid en democratie; Regering van hetvolk, voor het volk, door het volk

Vijfentwintig jaar geleden schreef de hoogleraar in de rechtsfilosofie mr. J. F. Glastra van Loon twee politieke beschouwingen in het Nederlands Juristenblad, waarin hij een pleidooi leverde voor een radicale vernieuwing van de democratie. Die beschouwingen leidden niet alleen tot een langdurig debat over de vergroting van de stem van de kiezer, maar ook tot de oprichting van D66. In onderstaande beschouwing maakt de auteur (die van 1973 tot 1975 staatssecretaris van justitie was en sindsdien lid van de Eerste Kamer) de balans op van het politieke vernieuwingsdebat en doet hij, ietwat sadder and wiser, opnieuw aanbevelingen voor versterking van de politieke instellingen en analyseert hij de slijtage die in de loop der jaren in het beginsel van de politieke verantwoordelijkheid is opgetreden. Vandaag drukken wij het eerste deel af, op de opiniepagina's van morgen het tweede deel.

Er zijn inzichten die het verdienen te worden opgerakeld om te voorkomen dat ze uit ons gezichtsveld verdwijnen. Het inzicht dat ik hier wil oprakelen betreft ons staatsbestel. Het zegt, dat daarin twee verschillende opvattingen van vrijheid en democratie zijn verwerkt: die van Rousseau en die van Locke en Montesquieu. Regering van het volk, voor het volk, door het volk, zo luidt de leus waarin Thomas Jefferson de opvatting van Rousseau samenvatte. Scheiding der machten heet het leerstuk waarin de opvatting van Locke en Montesquieu is neergelegd. Van de twee spreekt de opvatting van Rousseau het meest tot de verbeelding. Geen wonder dus, dat deze in discussies over democratie de boventoon pleegt te voeren. Rousseau's opvattingen blijken echter niet zonder belangrijke aanpassingen voor verwerkelijking vatbaar te zijn. Een vorm van volksvertegenwoordiging in plaats van de door Rousseau gewenste directe democratie is het belangrijkste voorbeeld van zo'n aanpassing aan de eisen van de praktijk. Helaas wordt daarmee tegelijkertijd de mogelijkheid geopend, dat het tegendeel gebeurt van wat Rousseau beoogde. Niet het volk krijgt het dan voor het zeggen, maar de partij of de personen die in het aangepaste stelsel de rol van uitlegger en uitvoerder van de volkswil hebben weten te bemachtigen. Dit is wat zich bijvoorbeeld in ons stelsel van parlementaire democratie afspeelt.

Voor Locke en Montesquieu stond niet de uiting van de volkswil maar de beperking van de staatsmacht centraal. Verdeling van die macht over verschillende overheidsorganen, zo leert huns inziens de geschiedenis, is daarvoor het probate middel. Op die manier kan in het bijzonder de rechterlijke macht erop toezien, dat de uitvoerende macht de rechten van de burgers respecteert. De burgers kunnen hun belangen het best behartigen door afgevaardigden aan te wijzen die samen besluiten onder welke voorwaarden zij zullen bijdragen aan de financiering van de staatstaken en door die afgevaardigden regelmatig ter verantwoording te roepen voor de door hen genomen besluiten.

In wat hier volgt zal ik betogen, dat als een gevolg van een groeiende overheersing van Rousseau's opvatting van democratie het belang van de scheiding der machten in ons gemengde stelsel steeds minder erkenning geniet en het steeds moeilijker wordt bepaalde personen en partijen voor het gevoerde beleid ter verantwoording te roepen. Niet de kiezers hebben in onze parlementaire democratie de beslissende stem, maar zij die de verkiezingsuitslagen zonder daarvoor ter verantwoording te kunnen worden geroepen, omzetten in coalities en andere besluiten. Ik laat dit betoog voorafgaan door een uiteenzetting van de opvattingen van enerzijds Rousseau, anderzijds Locke en Montesquieu. Zij verdienen die aandacht.

Samenleven vereist regels, dus vrijheidsbeperkingen. Het denken van Rousseau was beheerst door de vraag, hoe mensen kunnen samenleven en toch vrij zijn. Zijn antwoord was, dat zij hun vrijheid volledig kunnen behouden als zij de regels voor hun samenleven allen samen zelf maken in de vorm van voor allen geldende wetten. Het is hiermee, zo kan zijn gedachte beknopt worden samengevat, als met iemand die zelf een keuze doet. Die keuze beperkt zijn gedragsmogelijkheden, maar zij maakt hem als hij haar werkelijk zelf heeft gemaakt niet onvrij.

Ik laat de vraag, of Rousseau zich op deze manier niet op een erg theoretisch en eenzijdig rationalistisch begrip van vrijheid vastlegt, even rusten. Waar het mij nu om gaat is, dat de door hem beoogde vrijheid alleen kan worden gerealiseerd indien de leden van de samenleving allen zelf hetzelfde willen. Rousseau was zich van die beperkende voorwaarden bewust. Vrijheid stelt hij, eist directe democratie en de zo door allen genomen besluiten moeten eenstemmig worden genomen.

Aan het eerste vereiste zou, meende hij, kunnen worden voldaan in kleine gemeenschappen (zoals die van het kanton Geneve in zijn tijd), niet in grotere. In die laatste zijn aanpassingen nodig. Om te voldoen aan het tweede vereiste moet een ten minste even strenge voorwaarde worden vervuld: de deelnemers aan de besluitvorming moeten zich gedragen als redelijke wezens die het algemeen belang laten prevaleren boven hun particuliere belangen. Rousseau meende dat mensen van nature zulke wezens zijn. Dat zij zich feitelijk niet zo gedragen, zou zijn te wijten aan historisch gegroeide instituties voor bijzondere doelen. Als een gevolg van hun afhankelijkheid daarvan zouden mensen zich van hun gemeenschappelijke (algemene en rationele) belang laten afhouden. Het is hiermee als met een eikel die van nature alleen tot een eik, niet tot een beuk of iep, kan uitgroeien maar die in zijn ontwikkeling door uitwendige oorzaken van de verwerkelijking van zijn natuurlijke vorm kan worden afgehouden. Het gaat er dus om die uitwendige factoren uit te schakelen. Dat nu, meende Rousseau, kan wat ons samenleven betreft door middel van het contrat social.

In de gedachten van Locke en Montesquieu spelen speculaties over de eigenlijke aard of natuur van de mens en zijn vermogen zich dienovereenkomstig te ontplooien geen rol. Zij baseren zich integendeel op wat hun van historisch bestaande maatschappijen bekend is en op wat door vergelijking daarvan te leren valt over de mate waarin mensen worden blootgesteld aan overheidswillekeur. Zo blijkt, dat de burgers van Groot-Brittannie minder aan zulke willekeur zijn onderworpen dan die van Frankrijk en die van Frankrijk minder dan die van Turkije. Bij nadere beschouwing blijken die verschillen verband te houden met de mate waarin de overheidsmacht in die landen in een hand gebundeld dan wel over verschillende overheidsorganen verdeeld is. Bovendien blijkt vertegenwoordiging van de burgers in een gezamenlijke vergadering wenselijk, opdat zij samen een vuist kunnen maken tegen de koning en zijn raadslieden bij de vaststelling van belastingen en van de bestemming van de opbrengsten daarvan.

Een groter contrast dan tussen de denkbeelden van Rousseau en die van Locke en Montesquieu is nauwelijks denkbaar. Dat blijkt in de eerste plaats uit hun fundamenteel verschillende visies op het historisch gewordene. Rousseau zag daarin afwijkingen van wat mensen krachtens hun ware aard als rationele wezens tot ontplooiing moeten brengen. Voor Locke en Montesquieu daarentegen bestaat de geschiedenis uit verschillende pogingen van mensen om hun leven en samenleven zo goed mogelijk in te richten waaruit lessen kunnen worden getrokken voor hun toekomst.

Dit verschil in waardering van de geschiedenis komt voort uit de tegenstelling tussen het rationalisme van Rousseau en het empirisme van Locke en Montesquieu. Tegenover Rousseau's voorstelling van mensen als van nature en dus ook allen gelijkelijk redelijke wezens staat de opvatting, dat mensen worden gekenmerkt door de verscheidenheid en veranderlijkheid van hun gedragingen die wordt aangehangen door Locke en Montesquieu. Tegenover Rousseau's opvatting van vrijheid als de mogelijkheid om zich naar de eigen rationele aard te ontplooien staat de opvatting van vrijheid als de mogelijkheid om zich naar eigen wil en voorkeur te gedragen. Zo staat ook Rousseau's visie op opvoeding als een proces waarin kinderen zoveel mogelijk vrij van subjectieve ingrepen door volwassenen, alleen in aanraking met de objectieve wetmatigheden van de natuur hun rationele aanleg moeten kunnen ontplooien, tegenover de visie op opvoeding als een proces van karakter- en persoonlijkheidsvorming waarvoor omgang met volwassenen nodig is. Zo kan Rousseau betogen, dat mensen die zich niet aan de volonte generale als de belichaming van de rede onderwerpen moeten worden gedwongen vrij te zijn en zo staat daartegenover in de andere traditie de gedachte centraal, dat ieders vrijheid alleen begrensd wordt door de vrijheid van anderen. Zo staat het ideaal van de volkssoevereiniteit tegenover dat van de mensenrechten.

Het volk dat Rousseau tot soeverein uitroept is niet een empirisch gegeven, niet een ergens op aarde bestaande groep mensen. Soevereiniteit komt in zijn ogen toe aan de rede als datgene waarin mensen op een tijdeloze manier een zijn. Het maatschappelijke verdrag schept dan ook volgens hem niet iets nieuws. Het heft een historisch geworden stand van zaken op en brengt de van nature tussen mensen geldende verhouding tot volle wasdom. Het vervangt een misvormd groeisel en markeert daarmee tevens het einde van de geschiedenis. Hij is niet de laatste die dat droombeeld heeft gekoesterd. Zulke dromers geloven niet in hervormingen.

Wat Rousseau enerzijds, Locke en Montesquieu anderzijds scheidt is in het voorafgaande voldoende belicht. In des te scherpere contouren rijst nu de vraag voor ons op, hoe een combinatie van hun opvattingen zoals die in onze parlementaire democratie is toegepast, in de praktijk zal uitpakken. De plaats waar de twee opvattingen van democratie elkaar het meest onmiddellijk raken is ons kiesstelsel. Voor Rousseau was een volksvertegenwoordiging uit den boze, omdat hierdoor particularistische factoren een rol krijgen in de collectieve besluitvorming. Hetzelfde bezwaar had hij tegen politieke partijen en andere organisaties die zich tussen de individuele burgers en hun gezamenlijke besluiten nestelen. Zij zouden een omzetting van een volonte de tous in een volonte generale in de weg staan.

Indien dus, zoals in ons land, de omvang van de bevolking het noodzakelijk maakt een vertegenwoordigend stelsel van democratie in te voeren, dan moet dat stelsel zo worden ingericht dat het volk zo zuiver mogelijk door zijn vertegenwoordigers wordt gerepresenteerd. Niet het volk zelf, niet de kiezers, maar hun vertegenwoordigers moeten dan op een lijn kunnen worden gesteld met de burgers van Geneve. De meningen, idealen en beginselen van de volksvertegenwoordigers moeten dus een zo getrouw mogelijke afspiegeling zijn van de meningen, idealen en beginselen die leven in het volk. Aan die eis voldoet het meest een stelsel van evenredige vertegenwoordiging waarin kiezers hun stemmen uitbrengen op kieslijsten.

Gezien door de bril van Rousseau verschijnen de gekozenen in het parlement als overdragers van meningen en beginselen. Verkiezingen moeten dienen om die overdracht van kiezers op de gekozenen zo zuiver mogelijk tot stand te brengen. Wie kijkt door de bril van Locke en Montesquieu ziet iets heel anders. Niet de geschetste positieve functie van de volksvertegenwoordiging staat dan in het middelpunt, maar een negatieve, beperkende: het tegengaan van willekeur in de uitoefening van macht, opdat de belangen van burgers zoveel mogelijk op gelijke voet behartigd en beschermd kunnen worden. Het gaat er dan niet in de eerste plaats om, dat het parlement een afspiegeling is van het volk, maar dat zijn leden het vertrouwen genieten van hun mandatarissen. De afgevaardigden verschijnen dan niet als overdragers van standpunten, maar als personen die het hun geschonken vertrouwen waar moeten maken. Hun voornaamste taak is niet het maken van algemene wetten, maar op te komen voor een faire behandeling van burgers en hun belangen.

In de visie van Rousseau is iedere beperking van de volkswil een beperking van de vrijheid. Ook iedere vorm van controle achteraf is dat dus. In een aangepast stelsel als het onze mag die controle daarom maar een ondergeschikte functie hebben: hij moet alleen kunnen corrigeren wat als een gevolg van de aanpassing afbreuk doet aan de volkswil. Het is op grond hiervan voorspelbaar, dat naarmate ons parlementaire stelsel democratischer werd naar de maatstaf van Rousseau, de controle op de uitoefening van macht aan populariteit en gewicht zou verliezen. De geschiedenis van ons parlementaire stelsel van een constitutionele monarchie, waarin de koning een zelfstandig overheidsorgaan was met stevige eigen bevoegdheden, via een parlementair stelsel met beperkt kiesrecht naar een parlementaire democratie met algemeen kiesrecht en evenredige vertegenwoordiging is er om dit te bevestigen.

Rousseau meende in de rationaliteit van besluiten een criterium en in de algemene werking van wetten een hefboom te hebben gevonden voor het uitbannen van particularisme en willekeur uit collectieve besluiten. Onder de heerschappij van een regime dat aan die eis voldoet, betoogde hij, zijn mensen waarlijk vrij. Voor een volgeling van Rousseau is daarom een scheiding der machten in een indirecte democratie als de onze alleen ruimte in een ondergeschikte rol: correcties aanbrengen wanneer de vorming van de algemene wil door particularistische factoren is verstoord. Die rol wordt kleiner naarmate het kiesrecht algemener en het kiesstelsel zuiverder representatief is.

De eerste voorziening die in dit licht voor inperking in aanmerking komt is de (in zijn opzet toch al niet zuivere) scheiding van parlement en regering. Wanneer de handhaving van de wetten ernstige problemen oplevert, zal echter in dit licht gezien ook een verzwakking van de scheiding van rechterlijke en uitvoerende macht (in de gedaante van het openbaar ministerie) ten behoeve van een effectievere criminaliteitsbestrijding als gelegitimeerd worden gezien. Het gaat daarbij immers om de uitvoering van de volkswil. Een bevestiging, dat het volk die afzwakking van de scheiding der machten wil kan bovendien zonder veel moeite uit opiniepeilingen en verkiezingsuitslagen worden geput. De meeste bijval zal men daarvoor krijgen als men haar presenteert als een verzwakking van de rechten van criminelen ten gunste van de bescherming van onschuldige burgers.