DIE VREEMDE LIEFDE VOOR DE PAPOEA'S

De naam van minister van Buitenlandse Zaken J. Luns is onverbrekelijk verbonden met de kwestie Nieuw-Guinea. Zolang deze affaire in het middelpunt de Nederlandse buitenlandse politiek stond, fungeerde Luns als het symbool van de vaderlandse onverzettelijkheid tegen de Indonesische eis van rechtstreekse en onmiddellijke overdracht. Na de beeindiging van het Nederlands bestuur in 1962 en de overdracht aan Indonesie (na een kort VN-interimbestuur in 1963), werd Luns echter meer en meer de personificatie van het regeringsbeleid dat onder zijn leiding vorm had gekregen. Uiteindelijk werd hij de zondebok van het trauma van de dekolonisatie.

Ook na 1962 is er veel belangstelling geweest voor het koppige Nederlandse beleid. Arendt Lijphart zocht in zijn Trauma of Decolonization (1966) de verklaring voor de Nederlandse houding in de verwerking van de schok van de onverwachte Indonesische onafhankelijkheid. Latere auteurs richtten hun pijlen rechtstreeks op de minister van Buitenlandse Zaken. Chris van Esterik betoogde zelfs in zijn Nederlands Laatste Bastion in de oost (1982) dat Luns zijn benoeming tot minister zonder portefeuille bij Buitenlandse Zaken in 1952 te danken had aan zijn reactionaire opvattingen over Nieuw-Guinea. Minder geengageerd was De Nieuw-Guinea kwestie (1984) van P. B. R. de Geus, waarin de conclusie luidde dat er niet echt sprake was van een persoonlijk beleid van minister Luns, maar dat tot in juni 1962 zijn opvattingen werden gedragen door het hele kabinet.

Uit andere bron is evenwel bekend dat het niet allemaal botertje tot de boom was bij de beleidsvorming. Oud-ambassadeur J. de Beus had al eerder duidelijk gemaakt dat binnen de buitenlandse dienst oppositie tegen het beleid van Den Haag groeide, omdat het onhoudbaar was Nieuw Guinea als een onbespreekbare kwestie te behandelen. Ook was bekend dat door fundamenteel verschil van inzicht over de koers in het Nieuw-Guineabeleid, de verhoudingen tussen de Nederlandse ambassadeur in Washington, J. H. van Roijen, en Luns danig waren verstoord.

Een fascinerende blik achter de schermen van alle controversen wordt nu geboden in het persoonlijk verslag van de onderhandelingen door oud-ambassadeur Huydecoper van Nigtevecht, dat zojuist verscheen onder de titel Nieuw-Guinea. Het einde van een koloniaal beleid. Het verschaft meer inzicht in de uiteenlopende opvattingen van Van Roijen als leider van de Nederlandse delegatie en van Luns als verantwoordelijke minister. Huydecoper nam deel aan de besprekingen die plaatsvonden op het landgoed Huntlands in Middleburg (Virginia) onder voorzitterschap van de Amerikaanse diplomaat Ellsworth Bunker, die namens de Verenigde Naties optrad. Terwijl in Nieuw-Guinea Nederlandse strijdkrachten oog in oog probeerden te komen met Indonesische infiltranten, werd in het comfortabele Huntlands gezocht naar een oplossing voor het al twaalf jaar slepende, uitzichtloze conflict rond Nieuw-Guinea. Beide landen hadden hun beste diplomaten ingezet. Naast Van Roijen trad aan Nederlandse kant mr. C. Schurmann op, de permanente vertegenwoordiger bij de Verenigde Naties. De Indonesische delegatie werd geleid door de ambassadeurs Malik en Soedjarwo.

De besprekingen konden op 20 maart 1962 beginnen, nadat Robert Kennedy tijdens zijn bezoek aan Indonesie Soekarno had weten over te halen tot besprekingen zonder voorwaarden vooraf. De eerste fase verliep moeizaam, omdat de Indonesische delegatie slechts volmacht had voor onderhandelingen over een agenda, waarop overdracht van Nieuw-Guinea aan Indonesie het enige punt zou te zijn. Ellsworth Bunker koos na enige tijd voor een actieve bemiddelende rol in de onderhandelingen. Begin april presenteerde hij het 'plan-Bunker', dat de Nederlandse delegatie verraste door de grote toegevendheid aan Indonesische eisen. Maar aan Nederlandse kant was men wel ervan overtuigd dat aanvaarding van dit plan ons land zou verzekeren van Amerikaanse steun tegen verdere Indonesische eisen. Hervatting van de bespreking werd evenwel opgehouden door Luns. Hij wilde door deze persoonlijke obstructie zijn diepgeworteld ongenoegen over Bunkers voorstellen aan Washington duidelijk maken.

Uiteindelijk werd in juli 1962 het groene licht voor de hervatting van de besprekingen gegeven. Onder sterke tijdsdruk kwam in augustus de overeenkomst tot stand.

Voor de Nederlandse delegatie was er sprake van een drievoudige druk. De kans dat Soekarno zou besluiten tot een grootscheepse aanval, groeide naarmate een oplossing uitbleef. De regering hield onverkort vast aan optimale uitoefening van het zelfbeschikkingsrecht door de Papoea's tijdens een interim-bestuur door de Verenigde Naties en voor overdracht aan Indonesie. Deze procedure moest verhinderen, dat Indonesie het bestuur van de VN zou overnemen. Ten slotte was er voortdurende Amerikaanse pressie op de delegatie om genoegen te nemen met een regeling waarbij Nederland geen gezichtsverlies zou oplopen. Huydecoper is overigens ervan overtuigd, dat onder invloed van uitlatingen van Luns en door hem geinspireerde perspublikaties in Nederland een verkeerd beeld is ontstaan over de rol van de Amerikaanse regering

Het grote probleem was, dat Van Roijen er sinds april 1961 niet in was geslaagd Den Haag en in het bijzonder minister Luns ervan te overtuigen, dat het perspectief waarin de regering de Nieuw-Guineakwestie plaatste een andere was dan dat van de regering-Kennedy. In Nederland was in de jaren vijftig meer en meer de nadruk gelegd op het zelfbeschikkingsrecht van de Papoea's als beleidsdoel. Er was geleidelijk aan afstand genomen van de juridische en etnische argumenten, die rond 1950 waren geformuleerd om het losmaken van Nieuw-Guinea uit Nederlands-Indie te rechtvaardigen. Achter beide motieven ging het hoofddoel schuil: het verhinderen dat Nieuw-Guinea ooit in handen van Indonesie kwam.

De versterking van de banden tussen Indonesie en de Sovjet-Unie eind jaren vijftig gaf Den Haag een nieuw argument tegen overdracht aan Djakarta in handen. Uit vrees dat Indonesie via een VN-resolutie rechtstreekse onderhandelingen zou afdwingen, lanceerde Luns in 1961 het 'plan-Luns' tot internationalisering van het bestuur over Nieuw-Guinea. Vooral vanwege gebrek aan openlijke Amerikaanse steun haalde dit plan de eindstreep niet. Washington trok uit het plan-Luns wel de conclusie dat Den Haag van Nieuw-Guinea af wilde en bood in december 1961 meteen hulp aan om besprekingen met Djakarta op gang te brengen. Voor Luns kwam dit aanbod als een schok: het was een overhaaste en onjuiste conclusie over zijn doelstelling van het Nieuw-Guineabeleid.

De veiligheidsadviseur van president Kennedy, Walter W. Rostow, en de afdeling Verre Oosten van het State Department, alsmede de minister van Buitenlandse Zaken Dean Rusk, hanteerden een andere analyse. Het conflict tussen Nederland en Indonesie werd door hen gezien als van de gevaarlijke brandhaarden in de wereld. Voorkomen moest worden, dat Indonesie nog meer in de armen van de Sovjet-Unie zou worden gedreven. Overdracht van Nieuw-Guinea aan Indonesie en steun aan gematigde groepen, zouden de eerste stappen in de goede richting zijn. Bovendien achtte men Nederland in staat noch bereid het eiland te verdedigen tegen Indonesie. Was het conflict eenmaal uit de wereld geholpen, dan kon Nederland op basis van zijn hernieuwde goede relaties met de voormalige kolonie een belangrijke rol spelen in de economische ontwikkeling.

Uiteraard onderkende Washington, dat dit scenario voor Nederland als bondgenoot uiterst pijnlijk, ja zelfs grievend zou zijn en een zware wissel zou trekken op de goede betrekkingen. Zonder dankbaarheid te verwachten, rekenden de naast betrokkenen in Washington er wel op dat de patient snel en zonder blijvende gevolgen van de operatie zou herstellen.

Omtrent de Amerikaanse bemiddeling in de Nieuw-Guineakwestie blijven vragen bestaan. Ook Huydecoper kan die niet ophelderen. Een aantal van die onbeantwoorde vragen betreffen het plan-Bunker, dat voorzag in Indonesisch bestuur over Nieuw-Guinea voor de uitoefening van het zelfbeschikkingsrecht door de Papoea's. Was het een persoonlijk initiatief van Bunker? Handelde hij in overleg met de secretaris-generaal van de VN, U Thant, namens wie hij tenslotte optrad? Had het State Department een rol gespeeld? Welke onderhandelingsmarges zaten er in het plan-Bunker?

Het antwoord op deze en andere vragen is voorlopig niet te geven. Ook Christopher McMullen liet die vragen onbeantwoord in zijn studie Mediation of the West New Guinea Dispute. 1962 (1981) - uitgegeven door het Institute for the Study of Diplomacy met Ellworth Bunker als voorzitter van het bestuur -, hoewel hij toegang had tot de persoonlijke papieren van de Amerikaanse diplomaat. Wanneer men een vinger wil krijgen achter het verschil van inzicht tussen Van Roijen en Luns, is een antwoord op deze vragen evenwel cruciaal. Immers: inzicht in de bedoelingen van de Amerikaanse bemiddeling, geeft opheldering over de Amerikaanse steun aan Nederland om zonder al te veel gezichtsverlies aan de benarde situatie te ontsnappen.

Luns was niet in staat gebleken zich de koersverandering in Washington na het aantreden van Kennedy eigen te maken. Eind jaren vijftig had hij binnen het kabinet een ruime interpretatie gegeven aan de steun die Foster Dulles hem had toegezegd in geval van een Indonesische aanval op Nieuw-Guinea. Bij de lancering van het plan-Luns had hij openlijke Amerikaanse steun verwacht. Hij was blijkbaar teleurgesteld en dat smeulde na de lancering van het plan-Bunker als een veenbrand door. Hoewel hij na overleg in het kabinet eind april 1962 het plan-Bunker aanvaardde als grondslag voor onderhandelingen, gaf hij Van Roijen geen toestemming terug te gaan naar Middleburg. Eerst moest het de Amerikaanse bondgenoot ingepeperd worden, dat het plan-Bunker niet de beoogde oplossing zonder gezichtsverlies was. Luns pakte daarom Rusk hard aan in de NAVOraad in Athene van begin mei 1962. Hij wist zijn woedende, maar vermoeide Amerikaanse evenknie in bilaterale gesprekken zelfs te verleiden tot de zogenaamde Athene-formule, die andere oplossingen dan die van het plan-Bunker niet uitsloot.

Maar uiteindelijk was er ook voor Luns geen ontkomen aan. Toch kan men zich afvragen of hij door zijn obstinate opstelling aan Washington duidelijk heeft gemaakt, dat wat hem betrof aan de beschadiging van bondgenoot-Nederland een einde moest komen? In elk geval kan geconstateerd worden, dat vanaf mei 1962 zowel Rusk en de top van het State Department, als president Kennedy zich intensief met de besprekingen in Middleburg hebben ingelaten. Daarmee werd bereikt, dat nieuwe Indonesische eisen nauwelijks nog kans van slagen hadden.

Is Luns dan toch de held van het epos, in tegenstelling tot het beeld van een sjoemelende en gefrustreerde bewindsman dat Huydecoper oproept?

Die conclusie mag men beslist niet trekken! Luns voerde een uitzichtloos achterhoedegevecht, dat misschien wel genoegdoening gaf maar geen bruikbare resultaten opleverde. Overigens neemt deze conclusie de onduidelijkheid over de Amerikaanse uitgangspunten en taktiek niet weg. Daarover is nog weinig bekend, hoewel enkele zaken inmiddels duidelijk zijn geworden: Washington geloofde er niet in, dat Nederland Nieuw-Guinea zou verdedigen. Ook al beweerde Den Haag het tegendeel. Luns beschouwde men als de dwarsligger, die niet ontvankelijk was voor de Kennedy-visie op de bestrijding van het communisme in het Verre Oosten. In Van Roijen zag men een bruikbaar instrument om de Amerikaanse visie aan Den Haag duidelijk te maken. Voor de Amerikanen was er geen duidelijk beleidsdoel. Men handelde volgens twee rekbare criteria, namelijk dat direkte overdracht van Nieuw-Guinea aan Indonesie uitgesloten was en dat ten minste pro forma aan de uitoefening van het zelfbeschikkingsrecht moest worden voldaan. Voor het overige was alles bespreekbaar, mits er maar een overeenkomst kwam.

Een aanwijzing dat de Amerikanen eigenlijk alleen in het eindresultaat waren geinteresseerd, is het voorstel dat Bunker deed ter oplossing van de impasse in de besprekingen over de uitoefening van het zelfbeschikkingsrecht. Hij kwam met een compromisvoorstel dat volledig tegemoet kwam aan de Indonesische eis de VN slechts een adviserende rol toe te kennen, terwijl het toch volstrekt duidelijk was, dat een actief VN-aandeel voor Den Haag van uitzonderlijk belang was. Na een prompt protest van Van Roijen trok Bunker zijn voorstel in, nog voordat de Indonesiers gelegenheid hadden gekregen de tekst te lezen. Dit alles bevestigt mijn vermoeden dat er voor de Amerikanen erg veel rek zat in het begrip 'zonder gezichtsverlies voor Nederland'.

Is dat een reden om vertoornd op Washington te zijn? In historisch perspectief gezien niet. Door krachtige pressie redde Washington Nederland voor de tweede keer uit een uitzichtloos conflict. Want al was Den Haag niet van plan zich daadwerkelijk tegen de grootscheepse Indonesische aanval te verdedigen, het bleef een gegeven, dat bij zo'n aanval Nederlandse strijdkrachten en onderdanen op het strijdtoneel aanwezig zouden zijn. 'Abandonneren' mocht dan wel de instructie zijn, maar hoe moest men zich dat in de praktijk voorstellen? Dat dit point of no return niet werd bereikt, is vooral te danken aan de onderhandelingsdelegatie in Middleburg onder leiding van ambassadeur Van Roijen. Over het optreden van de delegatie, haar dosering van het slechte nieuws in de berichtgeving en adviezen aan Den Haag, en de onderhandelingstaktiek geeft Huydecoper in dit boek een persoonlijk, indringend, gedetailleerd en geengageerd verslag. Hij verhult niet dat de delegatie steken heeft laten vallen, zoals bijvoorbeeld in de kwestie van het tijdstip van het hijsen van de Indonesische vlag, en verbloemt evenmin omwegen die Van Roijen in elk geval een keer bewandelde om Den Haag tot een nieuwe concessie te bewegen. Kortom, Huydecoper presenteert een boeiende schets van het diplomatieke handwerk van de delegatie in Middleburg en gunt de lezer een royale blik achter de schermen van het internationale overleg en de buitenlands-politieke besluitvorming.

Albert E. Kersten is bijzonder hoogleraar diplomatieke geschiedenis aan de Rijksuniversiteit Leiden

Nieuw-Guinea. Het einde van een koloniaal beleid

door jhr. mr. J. L. R. Huydecoper van Nigtevecht 196 blz., geill., SDU uitgeverij 1990, f29,90 ISBN 9012068576