De opheffing van 'het democratisch tekort'

Tot voor kort konden bij beschouwingen over de toekomst van de Europese Gemeenschap analyses over de toestand van de wereld worden gemist. De gebeurtenissen van vorig najaar brengen daar verandering in. De bipolaire wereld van daarvoor begint een multipolaire te worden. Economische macht kan daarin van vergelijkbare betekenis worden aan militaire. Dat betekent dat de Europese Gemeenschap voor de opgave staat die politieke dimensie van economische macht te formuleren. De beslissing van de Europese Raad van Dublin tot het organiseren van een intergouvernementele conferentie over de Europese Politieke Unie, in de wandeling IGC II geheten, biedt ruimte voor die formulering. Daar werd immers de opdracht gegeven 'de eenheid en coherentie van het optreden van de Gemeenschap naar buiten' te verzekeren. Over de uitwerking van deze opdracht en over een ander fundamenteel probleem in de EG, namelijk het verkleinen van het democratische tekort, wil ik het hier hebben.

Dat de huidige structuren van Europa op gespannen voet met de werkelijkheid staan was inmiddels al gebleken. De Oosteuropese ontwikkelingen, of liever de reacties daarop, maakten duidelijk dat het huidige onderscheid tussen Gemeenschapscompetentie (voornamelijk op het terrein van de handelspolitiek) en EPS-bevoegdheid (op het gebied van de buitenlandse politiek) niet langer goed hanteerbaar is. Veiligheidsbeleid is, voorzover het gaat om de politieke en economische dimensie, EPS-beleid. In de Europese Akte is dat uitdrukkelijk vastgelegd. De werkelijkheid en de Commissie hebben zich daar weinig van aangetrokken. Noodzakelijke Commissie-initiatieven, op het vlak van de nota bene door de G7 aan de Commissie verleende opdracht voor het coordineren van de hulp van 24 rijke landen aan Oost-Europa, op dat van handels- en samenwerkingsakkoorden met die landen, nu weer op dat van associaties, ze hebben alle een sterk veiligheidspolitieke dimensie. Hetzelfde geldt voor het door commissaris Matutes gelanceerde plan voor een nieuw Middellandse-Zeebeleid.

Tegelijkertijd is inmiddels duidelijk geworden dat met economische betrekkingen verwante buitenlandse politiek, nu behandeld in zowel EPS als Algemene Raad, in een ministeriele bijeenkomst geintegreerd moet worden.

Bij zo'n deelbenadering kan het niet blijven. Het feit dat economische macht voortaan ook een directe politieke vertaling heeft, maakt de vraag actueel of de Europese Gemeenschap van na de interne markt zich niet tot doel moet stellen het geheel van het buitenlands beleid van de lidstaten te communautariseren. Dat doel is in menige lidstaat nog omstreden. Dat laat zich illustreren door het verschil in betekenis tussen op het eerste gezicht synonieme, maar in politieke zin verschillende woorden: vergemeenschappelijking staat voor intergouvernementele samenwerking in de zin van een buitenlands beleid van twaalf soevereine lidstaten. Dit begrip wordt door een aantal EG-landen als doelstelling voor de komende IGC II aanvaard. Communautarisering, de meer supranationale samenwerking in de zin van het onderbrengen van buitenlands beleid in het gemeenschapsbeleid, heeft minder supporters. Een mengvorm, waarin de Commissie mede-initiatiefrecht in de EPS zou krijgen en waarin de Algemene Raad en EPS althans voor bepaalde doeleinden, worden geintegreerd lijkt op afzienbare termijn het maximaal haalbare.

Aangenomen mag worden, dat dit onvoldoende is om de tegelijkertijd door allen bepleite politieke 'inbedding' van de economische gigant Duitsland in de Europese Politieke Unie voor de lange termijn te waarborgen.

Er wordt nogal eens, en niet ten onrechte, gezegd dat het functioneren van de Gemeenschap in sterke mate bepaald wordt door het al of niet functioneren van de as Parijs-Bonn. Parijs-Bonn was een relatie van ongelijksoortige partners. De deling van Duitsland, de scherp afgebakende grens tussen Oost en West in datzelfde Duitsland en de daarmee samenhangende 'constraints' van het Bonner Navo-lidmaatschap illustreren dat de politieke bewegingsvrijheid van Bonn aan engere grenzen gebonden was dan die van Parijs. De economische kracht van de Bondsrepubliek kon dat tekort maar zeer ten dele compenseren. Die toestand behoort in beginsel tot het verleden.

De aan Duitsland opgelegde beperkingen zijn opgeheven. Het land is herenigd. Het is vrij de politieke dimensie van zijn economische macht in te vullen. Hoewel het voorlopig de beschikbare ruimte, mede vanwege de uit de hereniging voortvloeiende problemen, niet zal willen gebruiken betekent het feit dat die ruimte er is, een wezenlijke verandering in de relatie Parijs-Bonn.

De intergouvernementele benadering van Europa die zowel het Franse als het Britse denken kenmerkt, biedt, zeker nu Franse en Britse militaire macht minder relevant dreigt te worden dan Duitse economische macht, geen oplossing voor de wat voorbarige zorgen van zowel president Mitterrand als premier Thatcher. Zeker, ook bij een aanzienlijke verdieping van de Europese integratie zal het Duitse gewicht groot blijven. Zo'n verdieping zal echter, door een gezamenlijke interne markt, door geintegreerde besluitvormings- en bestuurstructuren in de Gemeenschap, aanzienlijk meer garanties bieden tegen het Duitse Europa dat blijkbaar in Parijs en Londen gevreesd wordt, dan de intergouvernementele oplossing die in die twee hoofdsteden wordt bepleit.

Nederland verzet zich tegen een versterking van de intergouvernementele samenwerking ten koste van de communautaire, niet alleen uit hoofde van dat lang gekoesterde ideaal van een federale ontwikkeling in Europa. Eigen belang speelt een zeker zo prominente rol. In een opzet zoals voor de Europese Gemeenschap gekozen, met een multinationale Commissie als hoedster van de verdragen en vertegenwoordigster van het Gemeenschapsbelang, een Hof van Justitie met verantwoordelijkheid voor de rechtshandhaving en een Raad van Ministers waarin de kleinere landen door gunstige stemverhoudingen meer dan hun gewicht in de schaal kunnen leggen, wordt het belang van de kleinere landen redelijk gewaarborgd.

Een intergouvernementeel Europa biedt geen vergelijkbare waarborgen. Regels over unanimiteit of consensus doen daar niets aan toe of af. Ze werken alleen voor de echt grote landen en die zullen, door directoriumvorming of 'package deals' hun zin kunnen doorzetten. Het uitbouwen van de communautaire Gemeenschap verdient ook om een andere reden de voorkeur. Gedachten over een 'parlement' van Europarlementariers en vertegenwoordigers van nationale parlementen, gebundeld in permanent gemaakte 'Assizen' of wat nu ook wel een Congres genoemd wordt, zijn nog niet in concrete voorstellen verwoord. Maar hoe die voorstellen ook zullen luiden: een volwaardig democratisch bestel in de EPU kan alleen tot stand komen in het bestel van de Europese Gemeenschap.

De opheffing van 'het democratisch tekort' is met recht een wezenlijk onderdeel van de IGC-agenda. De rechtstreekse verkiezing van het Europees Parlement, in 1979 voor het eerst, heeft aanzienlijk bijgedragen tot de versterking van de politieke invloed van dat parlement. Het is nu meer dan een praatclub, maar een parlement vergelijkbaar met nationale parlementen is het nog steeds niet. Het adviseert vaak, het beslist zelden. De macht in de EG is in handen van de Raad van Ministers, die slechts stukjes ervan afstond, meer aan de Commissie, minder aan het Parlement.

Met betrekking tot onderwerpen waarover met unanimiteit kan worden besloten is de macht van de Raad van Ministers totaal. Waar besluitvorming met gekwalificeerde meerderheid mogelijk is wordt meer macht gedeeld met de Europese Commissie dan met het Parlement. Een democratisch bestel op Gemeenschapsniveau gaat daarom vooral ten koste van de macht van de Raad. Afstand doen van macht schijnt moeilijk te zijn. Toch is met de samenwerkingsprocedure tussen Commissie, Parlement en Raad, gericht op het tot stand brengen van de Interne markt een mogelijkheid voorhanden tot versterking van de invloed van het parlement. Ik denk dan met name aan de vergroting van de reikwijdte van die procedure, uitbreiding van de besluitvorming met gekwalificeerde meerderheid en toekenning van een recht van verwerping aan het parlement, bijvoorbeeld voor die gevallen waarin de Raad amendementen van het EP met eenstemmigheid heeft afgewezen. Een dergelijke combinatie kan ertoe leiden dat het parlement een kans krijgt volwaardig medewetgever te worden. De positie van het parlement, zowel tegenover de Raad als tegenover de nu al dan niet amendementen overnemende Commissie, zou er aanzienlijk door worden versterkt. De democratische legitimiteit van de Gemeenschap ook.

Noch bij Europese besluitvorming bij unanimiteit, noch bij die met gekwalificeerde meerderheid is nationale parlementaire controle een alternatief voor parlementaire controle op het niveau van de Gemeenschap. Nationale parlementen missen daarvoor de bevoegdheden waarover ze in de nationale wetgevingsprocedure beschikken. En zelfs als ze die hadden lijkt het niet goed mogelijk twaalf nationale parlementen de wetgeving in een Gemeenschap te laten controleren. Versterking van de positie van het Europees Parlement is dan ook het enige echte middel om het democratisch tekort te lijf te gaan. Een goed institutioneel evenwicht kan echter niet worden bereikt zonder gelijktijdige versterking van de positie van de Commissie. Die positie lijkt op het eerste gezicht sterk genoeg. Met name de door Delors geleide Europese Commissie heeft de laatste jaren, in en buiten de Gemeenschap, een zodanig gezag opgebouwd, dat formele uitbreiding van bevoegheden of gezag overbodig lijkt.

Die Commissie is echter minder het begin van een Europese 'regering' dan de publiciteit suggereert. Ze heeft slechts greep op de uitvoering van beleid voor zover de Raad dat toestaat. Een van de zwakkere punten in de positie van de Commissie binnen gemeenschapsstructuur is dat de Raad die uitvoering, en zelfs een flink deel van de controle erop, aan de lidstaten heeft gedelegeerd. Het zich sterk verder integrerende Europa de interne markt van 1992, de EMU, de EPU vraagt om een Commissie die kan bogen op een aan een democratisch bestel ontleende politieke legitimiteit. Het rechtstreeks gekozen Europees Parlement, dat nu door middel van een motie van wantrouwen de Commissie, in zijn geheel, naar huis kan sturen, zou als pendant van dat recht moeten beschikken over het recht van investituur van diezelfde Commissie. Daarnaast lijkt een goedkeuringsrecht nodig voor de aanwijzing van de voorzitter van de Commissie door de Europese Raad.

Ten slotte, net zoals in een groot aantal lidstaten kan het individuele ontslagrecht de politieke relatie tussen commissarissen en gekozen parlementariers versterken. Het spreekt vanzelf dat de Commissie in dat laatste geval met collectief terugtreden kan dreigen en het parlement daarvoor de prijs van ontbinding en nieuwe verkiezingen moet betalen.

In de bestaande EG-structuur is het exclusief wetgevend initiatiefrecht met opzet in handen gelegd van de Commissie. Onder de tegenwoordige omstandigheden van de Europese integratie bestaan aarzelingen ook het Europees Parlement een formeel wetgevend (co)initiatiefrecht te geven. Dit zou immers de bestaande positie van de Commissie in de communautaire besluitvormingsstructuur ondermijnen. Overigens: naarmate het Europees Parlement zijn positie ten opzichte van de Commissie verder versterkt ziet (investituur c.q. benoeming, censuur), en indien het Parlement een formeel recht op inlichtingen van de andere instellingen, met name van de Commissie, heeft verkregen, nemen de mogelijkheden voor het Parlement een politiek initiatiefrecht verder inhoud te geven toe. Op dat moment zal de Commissie immers daadwerkelijk onder druk kunnen worden gezet om van haar wettelijk initiatiefrecht gebruik te maken. De verhouding Europees Parlement-Commissie wint daarmee naar het voorkomt meer aan doorzichtigheid en democratie dan door het (deels) verlenen aan beide instellingen van eenzelfde concurrerend recht.

De reeds gesigaleerde zwakke Gemeenschapsstructuur op het vlak van de uitvoerende en controlerende bevoegdheden behoeft dringend versterking. In het verleden heb ik dit vraagstuk regelmatig aan de orde gesteld aan de hand van de fraudeproblematiek.

Versterking van de controlemogelijkheden voor de Commissie biedt aan de ene kant een handgreep aan het Europees Parlement om de Commissie op de uitvoering van en controle op het Gemeenschapsbeleid aan te spreken. Dat kan door de Commissie rekening en verantwoording van besteding van gemeenschapsgelden te vragen. Daardoor kan ook het Parlement zich weer beter ten opzichte van de kiezers verantwoorden.

Ook de bevoegdheden van het EP op begrotingsgebied dienen verder te worden uitgebreid. Een parlement is pas een volwaardig parlement als het de eindverantwoordelijkheid draagt over het geheel van de begroting, dat wil zeggen niet alleen over de uitgaven maar ook over de inkomsten.

Meer dan enkele belangrijke stappen op die weg zijn op de komende IGC niet binnen bereik.

H et opheffen van het de mocratisch deficit is vori ge week bij de Algemene Beschouwingen in de Tweede Kamer voorwaarde genoemd voor verdere overdracht van nationale bevoegdheden aan de Gemeenschap.

Tegelijkertijd is de vrees uitgesproken dat zo'n overdracht het beginsel van decentralisatie aantast.

Het staat voor mij vast, los nog even van de EMU, dat verdere bevoegdhedenoverdracht aan 'Brussel' voor een evenwichtige uitbouw van de Gemeenschap noodzakelijk is, net zoals voor mij vaststaat dat daarbij het doelmatigheidscriterium in het oog moet worden gehouden. Daarnaast zal, zowel in de Europese Gemeenschap als tussen die Gemeenschap en de lidstaten een beter evenwicht gevonden moeten worden tussen de belangen van economie en interne markt enerzijds, die van milieu, sociaal beleid, cultuur, gezondheidsbescherming, onderwijs en Derde wereld anderzijds.

Dat vergt een dubbele benadering. Ten eerste die van het verbreden van de doelstellingen van het verdrag, eventueel aangevuld met nieuwe verdragsartikelen en ten tweede, in de preambule van datzelfde verdrag, een erkenning van het subsidiariteitsbeginsel. Het eerste is makkelijker vorm te geven dan het tweede.

In de loop der jaren vond aanmerkelijke bevoegdheidsoverdracht plaats. Eerst de geleidelijke, bepaald niet-onaanzienlijke integratie in het kader van het oorspronkelijke EEG-Verdrag, vervolgens de totstandkoming van de Europese Akte, en nu nieuwe stappen op weg naar de Economische en Monetaire Unie en de Politieke Unie. De vraag is gewettigd of, en zo ja op welke wijze, in de structuur van het Verdrag een voorziening moet worden ingebouwd die tracht het 'weglekken' van nationale bevoegdheden naar het communautaire niveau te reguleren. Ik doel dan op de niet ondenkbare mogelijkheid dat Brussel, zonder dat zulks een rechtvaardiging vindt in het ontbreken van mogelijkheden tot adequate regelingen in de landen van de Gemeenschap, competenties naar zich toetrekt. Een dergelijke voorziening zou anderzijds zodanig dienen te zijn dat zij geen bedreiging vormt voor het evolutieve karakter van het integratieproces. Dit laatste pleit, naar de mening van een grote meerderheid der lidstaten, tegen het formuleren van subsidiariteitsvoorzieningen van operationele aard.

Het is verre van zeker dat datgene dat nodig is ook tijdens de IGC II besloten zal worden. De Nederlandse inzet is duidelijk. Het is goed dat in de Tweede Kamer het debat over die IGC II en die inzet begonnen is. De dynamiek van interne markt en EMU noodzaken de EG-lidstaten tot een organisatorische en democratische inhaalmanoeuvre. De revolutie in Oost-Europa, de veranderende positie van de Sovjet-Unie, ze dwingen ons de Europese Politieke Unie ook echt van de grond te krijgen. Het is hoog tijd dat in brede kring de discussie over de uitwerking van de EPU begint. De gedachten in Nederlandse regeringskringen bouwen voort op traditionale opvattingen over een federale ontwikkeling in Europa. Ik hoop en verwacht dat die gedachten op brede steun kunnen rekenen.