Irak mag buitenlanders geen humanitaire hulp onthouden; Golf: voedselhulp en volkenrecht

Onder de middelen waarmee Irak zijn tegenstanders in de Golfcrisis onder druk poogt te houden, duikt nu en dan de aankondiging op dat het weldra niet meer in staat zal zijn de buitenlanders die het vasthoudt, of bepaalde categorieen onder hen, van het nodige levensonderhoud te voorzien. Anderzijds maken de resoluties waarbij de Veiligheidsraad een embargo tegen Irak heeft ingesteld, juist een (aan voorwaarden gebonden) uitzondering voor voedselhulp. Irak heeft deze voorwaardelijke hulp als beledigend en een inmenging in zijn binnenlandse aangelegenheden, van de hand gewezen. Hierop ligt de reactie voor de hand dat het volkenrecht Irak toch zeker verplicht zulke hulp toe te laten, en men wil dan al gauw verwijzen naar de Conventies van Geneve van 1949. Het doel van deze bijdrage is de kwestie van volkenrechtelijke plicht nauwkeuriger van twee kanten te bezien: of Irak moet toelaten en, of de Veiligheidsraad moet doorlaten.

Van de vier Geneefse Conventies van 1949 komt alleen de Vierde hier aan de orde. Deze Conventie, ook wel aangeduid als het Burgerverdrag draagt als officiele titel 'Conventie betreffende de bescherming van burgers in oorlogstijd'. Ondanks deze weidse titel betoogt zij voornamelijk (behoudens een hoofdstuk) burgers te beschermen die in de macht verkeren van een partij bij een internationaal gewapend conflict. De eerste vraag is of er zo'n conflict bestaat?

Irak ontkent dit met het argument dat, zo er al zoiets aan de hand is geweest, dit in ieder geval tot een gelukkig einde is gekomen met de terugkeer van Koeweit binnen het Iraakse grondgebied. Voor Irak kan er dan ook geen sprake zijn van toepasselijkheid van de Vierde Conventie op de nu bestaande situatie, noch in wat voor kort als de staat Koeweit werd aangeduid noch in de rest van zijn grondgebied.

Militaire bezetting

Mijn antwoord op de gestelde vraag luidt daarentegen: ja, er is een internationaal gewapend conflict tussen Irak en Koeweit. Dit is begonnen met de Iraakse invasie, en de militaire operaties duren voort in de vorm van een militaire bezetting. In mijn ogen is de Vierde Conventie dus wel degelijk van toepassing, zowel in Koeweit als in Irak. Maar dan rijst de vraag wat dit betekent met het oog op eventuele voedselhulp, aan de burgers in het algemeen of aan buitenlanders in het bijzonder.

Om met Koeweit te beginnen: de Conventie verplicht een bezetter in niet mis te verstane termen om zoveel als in zijn vermogen ligt de voedselvoorziening van de bevolking te verzekeren, en als die voorziening voor de gehele bevolking of een deel ervan tekort schiet moet hij programma's voor hulpverlening toestaan en met alle beschikbare middelen vergemakkelijken. Verdeling van de hulpgoederen dient plaats te vinden onder toezicht, bij voorbeeld van het Internationale Comite van het Rode Kruis of enige andere onpartijdige humanitaire organisatie. Alle verdragspartijen zijn verplicht zulke zendingen vrije doorgang te verlenen; maar als zij bestemd zijn voor gebied dat door de tegenstander bezet wordt gehouden, mag de doorlatende partij vooral redelijke zekerheid verlangen dat de goederen niet aan de bezetter maar aan de bevolking ten goede zullen komen. Bij dit alles maakt de Conventie geen onderscheid tussen de eigen bevolking van het bezette gebied en daar verblijvende buitenlanders.

Heel wat minder eenvoudig ligt het met de buitenlanders binnen Irak. Het deel van de Conventie dat handelt over 'vreemdelingen binnen het grondgebied van een partij bij het conflict' heeft bij nadere beschouwing alleen betrekking op 'beschermde personen'. Die worden omschreven als personen die in geval van een internationaal gewapend conflict in de macht verkeren van een partij bij het conflict waarvan zij geen onderdaan zijn. Maar uitgezonderd zijn onder anderen de onderdanen van een neutrale staat zolang die normale diplomatieke vertegenwoordiging heeft in de staat in wiens handen zij verkeren. Zijn de Verenigde Staten, is Nederland, is India, een 'neutrale staat' als bedoeld in deze bepaling?

Neutrale staat

Alle drie ondersteunen zij het embargo van de Veiligheidsraad: de VS heel krachtdadig, Nederland ook militair maar wat bescheidener, India zonder militaire inbreng. De VS hebben bovendien een aanzienlijke troepenmacht naar Saoedi-Arabie gebracht, naar hun zeggen ter voorkoming van een Iraakse aanval op dat land. Zij hebben dus, met de overgrote meerderheid van de leden van de Verenigde Naties, politiek partij gekozen tegen de Iraakse aanval op en bezetting van Koeweit. Maar niets van dit alles berooft in mijn ogen de genoemde landen van hun status als 'neutrale staat' in de zin van de Geneefse Conventie, d.i. een niet aan het gewapende conflict deelnemende staat. Ook hebben zij nog steeds normale diplomatieke vertegenwoordiging in Irak. Dit leidt tot de conclusie dat hun in Irak verblijvende onderdanen geen aanspraak hebben op de bescherming die de status van 'beschermde persoon' meebrengt.

Waarom de uitzondering? Het argument ligt voor de hand: bescherming van de onderdanen van een staat behoort tot de normale functies van zijn diplomatieke vertegenwoordiging, en de bijzondere bescherming van de Vierde Conventie wordt pas nodig als de normale bescherming wegvalt. De Golfcrisis laat overigens overduidelijk zien hoezeer de 'normaliteit' aan diplomatieke vertegenwoordiging kan komen te ontvallen: niet alleen in Koeweit, waar het openhouden van de ambassades enkel nog een formeel karakter heeft; maar ook in Irak, waar de overheid herhaaldelijk zelfs de meest gerechtvaardigde diplomatieke protesten tegen de behandeling van de door haar vastgehouden buitenlanders naast zich neerlegt en doorgaat haar tegenspelers juist ook in de persoon van hun onderdanen te tarten.

Eventueel in Irak aanwezige onderdanen van een staat die geen diplomatieke betrekkingen met Irak onderhoudt zouden wel onder de 'beschermde personen' vallen. Het voornaamste punt van verschil met hun niet aldus beschermde lotgenoten is dat zij terzake van hen rakende aangelegenheden alle gelegenheid moeten hebben zich te wenden tot de Beschermende Mogendheden, het Internationale Comite van het Rode Kruis, de nationale Rode Kruis of Rode Halve Maan vereniging van het land waar zij verblijven of enige andere organisatie die hen mocht bijstaan. Met betrekking tot eventuele voedselhulp bepaalt het verdrag alleen dat zij moeten worden in staat gesteld hulpgoederen in ontvangst te nemen die hun individueel of collectief mochten worden toegezonden.

Aansprakelijkheid

Wat Irak betreft, betekent uiteraard niets in het bovenstaande dat het dat land zou vrijstaan buitenlanders, of bepaalde groepen onder hen, willekeurig voedsel te onthouden of op andere wijze onmenselijk te behandelen. Beschermd persoon of niet, het recht over de behandeling van vreemdelingen blijft op hen toepasselijk, inbegrepen de aansprakelijkheid van de staat voor wat hij hun opzettelijk mocht aandoen of door grove nalatigheid laten overkomen. Zowel dit algemene recht als de Vierde Conventie en bestaande mensenrechtenverdragen verbieden uitdrukkelijk discriminatie, bij voorbeeld ten nadele van (bepaalde groepen) buitenlanders. Speciaal aan hen voedsel onthouden zou Irak met dit verbod in strijd brengen.

Een andere kwestie is dat als het embargo tot een algemeen voedseltekort mocht leiden, Irak het nog beschikbare voedsel in de eerste plaats aan zijn strijdkrachten ten goede zal willen laten komen. De gehele burgerbevolking, al dan niet beschermde buitenlanders inbegrepen, wordt dan van voedselhulp van buitenaf afhankelijk. Moeten de blokkerende staten zulke hulpzendingen dan doorlaten?

Een in het begin al even aangeduid hoofdstuk van de Vierde Conventie handelt over 'algemene bescherming' van de bevolkingen, zonder onderscheid tussen beschermde of andere personen, tegen bepaalde gevolgen van oorlogvoering. Dit hoofdstuk bevat een bepaling betreffende het doorlaten van medische en voedselhulp. Medische zendingen bestemd voor de burgerbevolking moeten in beginsel worden doorgelaten, maar voedsel alleen als het is bestemd voor kinderen beneden 15 jaar, zwangere vrouwen en kraamvrouwen. Dit alles onder een reeks voorwaarden, waarvan ik alleen noem dat de doorlatende partij geen ernstige redenen moet hebben om te vrezen dat de zendingen een duidelijk voordeel voor de militaire inspanningen of de economie van de vijand zullen opleveren. Deze voorwaarde gaat rechtstreeks, en begrijpelijk, in tegen de al even begrijpelijke neiging van de ontvangende partij om juist de strijdkrachten voor te trekken. De doorlatende partij mag voorts verlangen dat een onafhankelijke instantie (het artikel noemt de Beschermende Mogendheden) op de distributie van de hulpgoederen ter plaatse toezicht zal houden.

Het in 1977 tot stand gekomen 1e Aanvullend Protocol op de Conventies van Geneve van 1949 brengt in deze regeling enkele verbeteringen aan. De belangrijkste is dat voedselhulp niet alleen voor de zojuist genoemde extra kwetsbare personen bestemd hoeft te zijn maar voor de gehele burgerbevolking, volwassen mannen niet uitgezonderd. Het Protocol bepaalt dat in geval van tekort aan voedsel en andere voor het overleven van de burgerbevolking essentiele zaken hulpacties 'dienen' te worden ondernomen. Die acties moeten wel humanitair, onpartijdig en non-discriminatoir zijn. Ook blijven zij afhankelijk van toestemming van de betrokken partijen, inbegrepen de ontvangende partij, maar die mag een hulpaanbod niet beschouwen als inmenging in het conflict of als een onvriendelijke daad. Verder blijft gelden dat partijen die een zending doorlaten aan de uitvoering van de hulpactie de nodige voorwaarden mogen stellen, waaronder toezicht op de verdeling van de hulpgoederen.

Protocol I van 1977 is in de Golfcrisis niet van toepassing: Irak noch Koeweit is er partij bij (Nederland wel, maar de VS en India weer niet). Ik vermeld het toch omdat het tezamen met de eerder genoemde bepalingen uit de Vierde Conventie kennelijk model heeft gestaan voor de regeling die de Veiligheidsraad in Resolutie 666 heeft neergelegd. Die zondert, naast medische goederen, zendingen levensmiddelen van het algemene embargo uit, mits de Raad overtuigd is van het bestaan van een voedseltekort onder de burgerbevolking; verdeling van de levensmiddelen dient dan plaats te vinden onder toezicht van de Verenigde Naties of het Internationale Comite van het Rode Kruis of andere geeigende humanitaire organisatie. Voorwaarden die de Raad naar algemene beginselen van humanitair recht gerechtigd was te stellen maar die Irak, zoals aan het begin vermeld, terstond met goed gespeelde verontwaardiging van de hand heeft gewezen.

De consequenties van dit een en ander zullen pas scherp aan het licht komen als het embargo wat de voedselvoorziening betreft begint te bijten, een situatie die volgens de berichten voor de burgerbevolking in haar geheel nog niet aan de orde is. Komt het zover, dan kan Irak nog altijd terugkomen op zijn afwijzing van de door de Veiligheidsraad gestelde voorwaarden. Of dit dan gebeurt zal overigens vermoedelijk niet zozeer afhangen van de nood onder de bevolking in het algemeen of onder de buitenlanders in het bijzonder, als wel van de politieke winst die de Iraakse leiders in die situatie van zo'n ommezwaai menen te mogen verwachten.