Bestond 'de toezegging' van Dulles of niet?

Vanmiddag is de minister van buitenlandse zaken mr. H. van den Broek het eerste exemplaar ter hand gesteld van 'Nieuw Guinea, het einde van een koloniaal conflict', geschreven door jhr. mr. J. L. R. Huydecoper van Nigtevecht. De auteur gaat uitvoerig in op de vraag of er een Amerikaans document bestond, waarop de door minister Luns bij herhaling aangeroepen 'toezegging' over Amerikaanse bijstand in geval van een militaire confrontatie tussen Nederland en Indonesie stoelde. Volgens Huydecoper, destijds lid van de Nederlandse delegatie die onderhandelde over de toekomst van Nederlands Nieuw Guinea, is er nooit een bewijsstuk tevoorschijn gekomen en zal het wel nooit meer mogelijk zijn precies vast te stellen wat de Amerikaanse minister van buitenlandse zaken Dulles al dan niet tegen Luns heeft gezegd. Uit het desbetreffende hoofdstuk volgt hieronder een samenvatting.

In de overtuiging, dat inderdaad de Amerikanen, als grootste mogendheid en als onze grootste bondgenoot in het algemeen, onze belangrijkste steun en toeverlaat dienden te zijn, en wel zeer in het bijzonder in de steeds dreigender wordende situatie rondom Nieuw-Guinea, leek het van groot belang dat wij de Amerikanen in een voor ons zo gunstig mogelijke plooi wisten te krijgen (...).

In feite was de situatie zo dat de Verenigde Staten onder de acht jaren van het presidentschap van Eisenhower hadden besloten tot een neutrale houding in het geschil tussen Nederland en Indonesie over Nieuw-Guinea. Ongeveer een jaar voor mijn aankomst in Washington had minister Luns tijdens een diner ten huize van (de Nederlandse ambassadeur) Van Roijen van zijn Amerikaanse collega Dulles een verklaring weten los te krijgen, waarvan de juiste tekst nooit is voor de dag gekomen, maar waaraan Luns recht op steun tegen Indonesische agressie meende te kunnen ontlenen. Tenzij het stuk papier, dat toen schijnt te zijn opgesteld en dat Luns zou hebben meegenomen, ooit nog te voorschijn komt, zal het wel niet mogelijk zijn om precies vast te stellen wat Dulles toen heeft verklaard. In de dossiers in Washington heb ik wel een formulering gevonden die Dulles tijdens dit bezoek zou hebben goedgekeurd en die als volgt luidde: 'The United States, as its conduct has shown, firmly adheres to the principle that force should not be used to effect territorial change and that the United States considers that this policy is applicable equally to the Taiwan Straits issue and to comparable issues in other parts of the world, including West New Guinea.'

Indien dit de formule is die Luns beschouwde als een toezegging tot steunverlening, dan werd daaraan evenwel weer afbreuk gedaan door de woorden die direct op de verklaring volgden: 'The United States had no reason to believe Indonesia contemplated resorting to force against West New Guinea.' Daarbij werd verwezen naar categorische verklaringen in die zin van de Indonesische minister-president, de minister van buitenlandse zaken en andere ministers. Toen Dulles later werd gevraagd wat de Verenigde Staten zouden doen als Indonesie toch zou aanvallen, zei hij dat kon worden gerekend op een reactie, zoals in andere gevallen gegeven. 'We acted as you know very vigorously in Lebanon and in the Formosa Straits'.

Toen Dulles verder door Luns onder druk werd gezet voor het verkrijgen van een meer concrete steuntoezegging reageerde hij dat misschien logistieke steun zou kunnen worden gegeven. Hij wilde zich op dat punt evenwel niet committeren en weigerde verder iedere vorm van vooroverleg over de manier waarop die logistieke steun eventueel zou kunnen worden verleend en wat die mogelijkerwijze zou inhouden. Een steuntoezegging van de draagwijdte die volgens parlement en pers in die jaren in Nederland gegeven was, heb ik daarin nooit kunnen lezen. Maar het kan natuurlijk zijn, dat minister Luns in zijn prive-papieren daar meer aantekeningen over heeft.

In elk geval gold dat alles evenwel op zijn best voor de periode van het presidentschap van Eisenhower. Door de regering-Kennedy werd over deze kwestie heel anders gedacht. Niettemin heeft de Amerikaanse regering ook nadat de regering-Kennedy zich nadrukkelijk van elke eventuele steuntoezegging uit de Eisenhower-periode had gedistantieerd in de praktijk uiteindelijk logistieke steun verleend, zowel bij het verlenen van faciliteiten aan schepen en vliegtuigen op doorreis naar Nieuw-Guinea als bij het geven van haar toestemming om twee Neptunes, die voor Europa bestemd waren, ook rondom Nieuw-Guinea in te zetten (...).

In die tijd waren ontwikkelingen rondom het Nieuw-Guineavraagstuk in Den Haag en Djakarta overigens niet uitgebleven. Na een reis door Nieuw-Guinea en Australie was staatssecretaris Bot, die op het ministerie van Binnenlandse Zaken speciaal met Nieuw-Guinea belast was, in het begin van 1960 met nieuwe gedachten over de ontwikkeling van de bevolking teruggekomen. Naar Bot tijdens een bezoek aan Washington ook aan de Amerikanen te kennen gaf, leek Nieuw-Guinea economisch niet een levensvatbare eenheid te kunnen worden, ook op den duur niet, gelet op de bevolkingsgroei. Bot meende dan ook dat zo spoedig mogelijk ook andere landen moesten worden betrokken bij de ontwikkeling en speelde met de gedachte van een internationale ontwikkelings-autoriteit voor Nieuw-Guinea. Deze zou reele bestuursbevoegdheden moeten krijgen. Luns voelde niets voor dit plan. Toch kwamen deze gedachten weer naar voren toen in de zomer van 1961 naar een nieuwe benadering van het beleid met betrekking tot Nieuw-Guinea werd gezocht (...).

De gedachten, waarmee Bot van zijn reis door Nieuw-Guinea was teruggekomen, waren niet verder naar buiten uitgedragen. Dat gebeurde evenwel toen premier De Quay zich overgaf aan wat 'filosoferen' over internationalisering van de ontwikkeling van het eiland, op een cocktail party die de Rijksvoorlichtingsdienst voor hem had georganiseerd om de in Nederland gevestigde vertegenwoordigers van de buitenlandse pers te ontmoeten (...). De Quay had, naar uit zijn dagboeken is gebleken, al enige tijd nagedacht over de wenselijkheid van een of andere vorm van internationalisering van de Nieuw-Guineakwestie, en op die cocktail party maakte hij, zonder specifieke voorbereiding, daarover enkele opmerkingen. Die werden direct door de vertegenwoordiger van Reuter op het net gezet (...).

Luns (die zich tezelfdertijd in Rotterdam inscheepte op de Holland-Amerika Lijn om voor de Algemene Vergadering van de VN naar New York te varen) was ernstig verstoord. Hij zag nog kans om aan boord een persconferentie te houden voordat zijn schip uit Rotterdam vertrok. Daarin gaf hij de minister-president wat tegengas. Bovendien gaf hij aan de Rijksvoorlichtingsdienst telefonisch opdracht om een verklaring af te geven waarin werd gesteld dat het regeringsbeleid niet gewijzigd was.

Tijdens zijn overtocht naar New York kwam hij intussen tot wat andere gedachten, die hij verwerkte in een herziene tekst voor zijn toespraak voor de Algemene Vergadering. Hij verkreeg daarvoor telegrafisch de instemming van de regering en verklaarde toen in de Verenigde Naties, dat Nederland bereid was verdergaand internationaal toezicht op zijn beleid in Nieuw-Guinea te aanvaarden.

De regering-Kennedy dacht echter heel anders over deze zaak. Zij had met Vietnam in het Verre Oosten problemen genoeg en wilde zeker niet nog een eraan toevoegen. Het Nieuw-Guineaprobleem moest naar haar mening worden opgelost en de Verenigde Staten waren niet van plan zich te committeren ons steun te verlenen om de precaire positie waarin wij ons tegenover Indonesie bevonden te handhaven. Maar juist omdat de nieuwe regering-Kennedy het aantal spanningshaarden wilde reduceren, was zij niet van plan, zoals haar voorgangster, zich helemaal afzijdig te blijven opstellen. Een neutrale houding ten opzichte van de vraag wie van de twee partijen gelijk had in het geschil betekende nog niet, dat niet actief zou kunnen worden meegedaan aan het zoeken naar een oplossing.

Dit was het beeld dat wij al vroeg uit gesprekken met leden van het nieuwe team kregen. Zodra wij over de plannen van de regering-Kennedy voldoende aanwijzingen hadden verkregen, seinden wij daarover uitvoerig naar Den Haag. Ik geloof evenwel niet, dat wij daarmee Luns hebben kunnen overtuigen. Hij scheen te blijven geloven dat er niet veel veranderd was in Washington. Dat was althans duidelijk zijn overtuiging toen hij begin april van dat jaar naar Washington kwam voor eerste kennismakings-gesprekken.

Kort voordat Luns in Washington aankwam, kregen wij de eerste concrete aanwijzing van een ander Amerikaans beleid met betrekking tot het Nieuw-Guineavraagstuk. Bij het voortzetten van de beleidslijn van neutraliteit in het geschil tussen Nederland en Indonesie kwam Washington tot de conclusie dat het zich niet moest laten vertegenwoordigen bij de openingszitting van de toen nieuw opgerichte Nieuw-Guinea Raad. Den Haag was over deze beslissing weinig gesticht, ook al omdat deze op een heel laat ogenblik werd bekendgemaakt. Toen minister Luns dit vraagstuk aansneed bij zijn bezoek aan president Kennedy, gaf deze hem terstond te kennen dat hij persoonlijk de beslissing getroffen had om niet een vertegenwoordiger te zenden. Het was duidelijk dat Kennedy er geen twijfel over wilde laten bestaan wie in zaken als deze de dienst uitmaakte.

De gesprekken met Kennedy, Rusk en andere leidende figuren in de nieuwe regering gaven evenwel aanleiding tot wat uiteenlopende interpretaties bij Luns en bij ons ter ambassade. De Amerikanen gaven te kennen dat zij het beleid van de voorgaande regering wilden voortzetten en neutraliteit blijven betrachten met betrekking tot de claims van Nederland en Indonesie op Nieuw-Guinea. In het algemeen gaf de nieuwe regering evenwel te kennen dat zij niet bereid was om dreigementen te uiten, als men niet eerst besloten had daaruit eventueel, indien noodzakelijk, de consequenties te trekken. Voor wat betreft het Verre Oosten had Amerika de handen voldoende vol met Vietnam zodat het geen behoefte had andere conflicten in de regio te zien opkomen. Het was duidelijk dat de Amerikaanse regering niet het risico wilde lopen betrokken te worden in een conflict, waarvan zij de ontwikkeling niet mede in de hand had (...).

Niet lang na het bezoek van Luns kreeg ik gelegenheid om nog eens de wederzijds daaruit getrokken conclusies te vergelijken. Ik bezocht Bob Lindquist, hoofd van de Indonesie-afdeling van het State Department en zei hem dat naar ons gevoel de gesprekken tussen Luns en de Amerikaanse leiders bevredigend wren verlopen. De daarbij geconstateerde positievere houding van de nieuwe regering tegenover het zelfbeschikkingsrecht had volgens ons ruimschoots tegen de misschien iets minder sterk geformuleerde garantie voor Nieuw-Guinea opgewogen. Lindquist was het met deze samenvatting helemaal niet eens (...).

Aangezien Lindquist bij de meeste besprekingen aanwezig was geweest en zeker van alle gevoerde gesprekken het officiele verslag had gekregen, heb ik deze samenvatting van het nieuwe Amerikaanse beleid in de daarop volgende maanden steeds als basis voor onze volgende berichten aangehouden. Dat behoefde overigens niet te betekenen dat de Amerikanen in geval van nood ons onder geen omstandigheden te hulp zouden komen. Het betekende wel dat zij niet a priori en voordat de feitelijke toestand daartoe aanleiding zou geven daarover verplichtingen wilden aangaan en nog veel minder dat zij daarover iets openlijk zouden willen zeggen. Als zij ons ooit te hulp zouden komen, dan zou dat overigens, naar mijn overtuiging, hoogstens zijn om ons uit een moeilijke situatie te redden, maar zeker niet om ons in staat te stellen een door hen als gevaarlijk beschouwde situatie te handhaven.

Al vroeg in die besprekingen bleek een principieel verschil in benadering tussen de Amerikanen en ons. Ons denken was geheel gericht op wat zich zou gaan afspelen in de Verenigde Naties. Wij hoopten een benadering te vinden die de steun zou kunnen krijgen van de Amerikanen. Met Amerikaanse hulp gingen wij ervan uit dat wij een redelijke kans hadden om een behoorlijke meerderheid in de Verenigde Naties achter ons te krijgen. De Amerikanen waren evenwel uit op het vinden van een oplossing voor het probleem en wilden een einde maken aan de daardoor gewekte spanning in het Verre Oosten. Zij waren niet tevreden met een tactische overwinning in de Verenigde Naties en wilden daarom al in een vroeg stadium de Indonesiers consulteren over de suggesties die in ons overleg waren opgekomen, om te kijken of die ook de Indonesische instemming zouden kunnen krijgen. Want zonder dat vreesden zij dat geen enkele oplossing een tweederde meerderheid zou kunnen behalen, wat voor het formeel aanvaarden daarvan in de Verenigde Naties nodig was. Overleg met de Indonesiers wilden wij evenwel beslist niet.

Wij slaagden er niet in deze knoop te ontwarren. Wel werkte in die tijd ons ministerie in Den Haag een plan uit, dat een verdergaande internationalisering van het bestuur van Nieuw-Guinea met zich mee zou brengen. In feite was dit plan, dat als het plan-Luns bekend zou worden, een nadere uitwerking van de gedachte waarmee staatssecretaris Bot al anderhalf jaar eerder uit Nieuw-Guinea was teruggekomen. Luns had, zoals ik al eerder opmerkte, aanvankelijk helemaal geen oor voor deze gedachte van Bot, en later kwam hij ook pas na diepgaande aarzeling tot het aanvaarden van wat het plan-Luns zou gaan heten.

Dit plan voorzag in de internationalisering van de ontwikkeling van Nieuw-Guinea onder toezicht van de Verenigde Naties met duidelijke waarborgen voor het recht van de bevolking op zelfbeschikking. Nederland was bereid om de soevereiniteit over Nieuw-Guinea af te staan aan de bevolking. De economische en sociale ontwikkeling zou overgedragen worden aan een internationaal gezagsorgaan, onder handhaving van de verantwoordelijkheid voor orde en veiligheid en justitie. Wij zouden verder de verplichting blijven aanvaarden voor de financiering van de ontwikkeling, tot een jaarlijks bedrag van ongeveer 30 miljoen dollar.

Het plan maakte in de Verenigde Naties een goede indruk, maar was van het begin af ten dode opgeschreven, omdat Indonesie er zich met kracht tegen verzette. De Indonesiers waren bijzonder boos dat zij niet tevoren over dit plan geconsulteerd waren en dat zij daardoor volledig verrast werden. Zij bedierven wel de zaak voor zichzelf door de manier waarop minister Soebrandrio tegen het plan van leer trok. Want in zijn toespraak verklaarde hij dat Indonesie slechts bereid was de Papoea's zeggenschap te geven over de mate van autonomie die zij binnen Indonesie zouden kunnen krijgen. Toch wist Indonesie voldoende landen aan zijn kant te krijgen om ons plan te kunnen tegenhouden. De Amerikanen hadden zich niet achter het plan-Luns geschaard. Zij probeerden een oplossing voor het probleem naderbij te brengen door een rechtstreeks overleg tussen de Nederlandse en de Indonesische delegaties. Luns voelde hiervoor niets, maar gaf uiteindelijk toe aan deze Amerikaanse wens, vooral omdat wij in de toen heersende situatie de Amerikaanse hulp nodig hadden voor ons eigen plan. Hij bedong daarbij echter heel nadrukkelijk dat het gesprek strikt geheim zou blijven.

Toen het duidelijk werd dat het plan-Luns het niet zou halen, en India een tegenontwerp aanhangig maakte waarin het Indonesische standpunt werd verdedigd, kwamen de Frans-Afrikaanse landen, verenigd in wat de 'Brazzavillegroep' werd genoemd, met een eigen ontwerp-resolutie, waarin elementen uit het plan-Luns en uit de Indiase ontwerp-resolutie werden samengevoegd. Het zelfbeschikkingsrecht werd echter centraal gesteld. In het licht van de ontwikkelingen die zich aftekenden, besloot onze delegatie zich achter deze Brazzaville-resolutie te stellen. Wat echter het belangrijkste was, was dat toen de Amerikanen partij kozen en ook hun steun aan het Brazzaville-plan toezegden. Ook dat was echter niet genoeg om de vereiste tweederde meerderheid van de stemmen te halen. Indonesie wist 41 stemmen tegen het Brazzaville-plan bijeen te brengen. Dit kreeg daarom niet meer dan 53 voorstemmen, wel een meerderheid, maar niet voldoende om het voorstel aangenomen te krijgen.

De Amerikanen werden toen erg actief en probeerden te bereiken, dat zowel wij als India de ingediende ontwerp-resoluties zouden intrekken. Wij gaven gevolg aan dit Amerikaanse verzoek, maar India handhaafde zijn voorstel. Dit kreeg toen evenwel ook niet meer dan 41 voorstemmen, net zoveel als de tegenstemmen op de Brazzaville-resolutie. Ook de Indiase resolutie was daarmee verworpen.

Wij konden met een zekere tevredenheid terugzien op dit debat. De 53 stemmen, die de Brazzaville-resolutie had gekregen de resolutie waarmee wij ons verenigd hadden betekende een erkenning door de meerderheid van de volkerengemeenschap van het door ons verdedigde zelfbeschikkingsrecht. Maar tegelijkertijd had de stemming over de twee resoluties aangegeven dat voor het Nieuw-Guineavraagstuk geen oplossing meer te vinden zou zijn binnen het kader van de Verenigde Naties, omdat beide partijen steeds in staat zouden zijn ten minste eenderde van de leden achter zich te krijgen. Zij konden zo een door de ander ingebrachte oplossing tegenhouden. Daarmee zat het vraagstuk nu dus nog meer vast dan tevoren.