STAATSVERMOGEN, HOEKSTEEN OF ZEEPBEL?

Het artikel Het verjubelde vermogen van Nederland van Jacob de Haan, Flip de Kam en Cees Sterks in NRC Handelsblad van 12 september jl. was een van die vlotte economische verhalen die mij tijdens de gepaste vlotte lezing instemmend doen knikken, maar die mij na enige tijd van bezinning achterlaten met het onbevredigende gevoel van iets te veel halve waarheden en iets te snelle conclusies.

De grafiek in het artikel laat een dikke lijn zien die vanaf een riante uitgangspositie van zo'n negentig miljard in 1979 dreigend en onafwendbaar richting nullijn koerst. Het trieste lot van het staatsvermogen in beeld. En dat is nog niet alles, in de toelichtende tekst voorspellen de auteurs, die ik hierna kortheidshalve zal aanduiden met J, F en C, met een bijna achteloze zekerheid dat in 1989 het staatsvermogen zelfs negatief zal worden. Ze hadden gelijk. De jongste miljoenennota vermeldt de stand: -8 miljard. Dat we dit heel erg moeten vinden, daarover laten J, F en C, geen twijfel bestaan, maar wat is er nu precies zo erg aan de achteruitgang van het staatsvermogen?

Ter overdenking van deze vraag heb ik in onderstaande tabel voor 1979 en 1989 de basisingredienten van het vermogen weergegeven. Wat mij betreft ligt de relevantie van deze tabel in de stijging van de meest dominante passiva-component, namelijk de staatsschuld. Die stijgt met maar liefst 223 miljard gulden in tien jaar. Maar dat is op zich weinig nieuws. Dat de staatsschuld is gestegen tot ongewenst grote hoogten, is in Nederland inmiddels een van de meest onderschreven stellingen geworden door economen en politici. Ook over de redenen waarom die hoge staatsschuld ongewenst is, enerzijds wegens de rente-uitgaven op de rijksbegroting die de andere uitgaven verdringen en anderzijds wegens de mogelijk opwaartse druk op het algemene rentepeil, is weinig meningsverschil. Het regeringsbeleid is dan ook via een stapsgewijze reductie van het financieringstekort gericht op het ongedaan maken van de groei van de staatsschuld.

Voor J, F en C, is deze consensus nog niet genoeg. Voor hen ligt de relevantie van de tabel kennelijk in het feit dat het vermogen van de Staat is afgenomen en in hun artikel wekken zij de indruk dat dit het gevolg is van het verjubelen van activa. Uit de tabel blijkt echter dat de waarde van de activa in de afgelopen tien jaar met 120 miljard gulden is gestegen. Doordat J, F en C, alle aandacht concentreren op het vermogen als saldo-begrip, blijft deze niet onbelangrijke nuance buiten beeld. Niet onbelangrijk omdat, wanneer we die nuance wel in beeld brengen, de dramatische diagnose van de teloorgang van het staatsvermogen in hoge mate samenvalt met al die sombere en in brede kring onderschreven beschouwingen over de ontwikkeling van de staatsschuld.

Het zou unfair zijn om na een ontbrekende nuance het begrip staatsvermogen als een fopspeen af te doen. Men kan immers niet ontkennen dat een aantal keren staatsdeelnemingen zijn verkocht voor het financieren van veelal consumptieve uitgaven. Dat dit een weinig gelukkige oplossing is voor problemen die veelal om meer structurele, en meer pijnlijke, oplossingen vragen, ziet men in ook zonder het begrip staatsvermogen van stal te halen.

Hetzelfde geldt voor een andere nadelige consequentie van de verkoop van staatsdeelnemingen, namelijk de derving van toekomstige inkomsten. Maar het behoeft niet zonder meer van onverantwoord financieel beheer te getuigen wanneer activa worden verkocht.

Laten we in gedachten eens onze F-16's verkopen. Militair materieel vertegenwoordigt ca. dertig procent van de activa op de staatsbalans, dus ook de verkoop van die vliegtuigen zou het staatsvermogen aantasten. Daar staat tegenover dat snel in waarde dalende activa, wat straaljagers zijn, te gelde kunnen worden gemaakt voordat ze helemaal waardeloos zijn geworden. En bovendien derven we geen toekomstige opbrengsten maar sparen we juist een kostbare stroom lopende onderhoudsuitgaven uit die anders in stand zou moeten worden gehouden. Hier zijn we aanbeland bij een tweede belangrijke nuance die in het betoog van J, F en C, ontbreekt, namelijk het analytisch onderscheid tussen renderende en niet renderende activa. In het artikel richten de Groningse economen zich gemakshalve louter op staatsactiva die renderen, maar het kenmerkende van de rol van de overheid is mijns inziens nu juist dat het overgrote deel van de activa per definitie niet renderend of niet meetbaar renderend zijn. Daarboven kan men zich de wezenlijke vraag stellen waarom het tot de rol van de overheid zou moeten worden gerekend om deel te nemen in activiteiten die reeds renderen. Laat de marktsector z'n eigen boontjes maar doppen.

Uit de impliciete antwoorden op de door mij hierboven gestelde retorische vragen kan ik geen andere conclusie trekken dan dat het begrip vermogen voor de overheid niet die praktische functie kan vervullen die het voor gezins- of bedrijfshuishoudingen wel kan vervullen, namelijk als nuttige bron van informatie over de solvabiliteitspositie. Mij lijkt dat de solvabiliteit van de overheid gedetermineerd wordt door de grenzen van de belastingheffing. Het staatsvermogen is daar geen bruikbare, in de zin van bestuurlijke relevante, afspiegeling van, en kan het in mijn ogen ook nooit worden.

Dit brengt mij weer terug op de vraag wat J, F en C nu eigenlijk wel met hun verhaal over het staatsvermogen willen. Dat antwoord wordt vermoedelijk op twee derde van het artikel gegeven: een nieuwe begrotingsnorm. Namelijk de gulden regel dat de overheid alleen nog maar mag lenen voor produktieve investeringen, leningen en deelnemingen. Met deze regel, kortweg aangeduid als 'de gulden financieringsregel', kan de afbraak van het staatsvermogen worden gestopt, zo schrijven zij. En wanneer de gulden financieringsregel eenmaal als begrotingsnorm is geaccepteerd ligt het volgens de auteurs in de rede om de begroting te splitsen in een gewone dienst en een kapitaaldienst, zodat de norm kan worden vertaald in een sluitende gewone dienst. De kapitaaldienst kan men op z'n beloop laten want daarop staan de uitgaven die het staatsvermogen niet doen dalen. Dat de invoering van een dergelijk systeem bezuinigingen vergt in de orde van negentien miljard voeren de auteurs niet alleen aan als het belangrijkste bewijs van de noodzaak van de nieuwe norm maar tevens als de belangrijkste barriere voor de verwezenlijking ervan. In de schaduw van dat probleem signaleren zij nog wel een ander probleempje, namelijk het bestuurlijke probleem van de afbakening van welke uitgaven wel en welke niet op de kapitaaldienst komen, maar dat probleem doen zij kortweg af als oplosbaar. Dat vind ik wat al te gemakkelijk. Moeten wij werkelijk de keuze waar we ons belastinggeld aan uitgeven laten beinvloeden door die geforceerde boekhoudregel die J, F en C zo mooi vinden? Dat lijkt mij niet verstandig. Het is zo klaar als een klontje dat er in de ministersploeg een strijd uitbreekt om de schaarse plaatsjes op de kapitaaldienst. Het kan volgens mij niet anders dan dat deze strijd ontaardt in de ontwaarding van de, ongetwijfeld met goede bedoelingen vastgestelde, kapitaaldienst. Dat door het introduceren van zo'n studeerkamer-norm, die vervolgens stelselmatig wordt aangetast, een vertraging kan optreden in de reductie van het financieringstekort in plaats van de gewenste voortgang, is niet denkbeeldig.

Ik zie geen heil in de begrotingsnorm die J, F en C vanuit dat begrip staatsvermogen bepleiten. Zij kiezen voor de technocratische oplossing van het categoriseren van uitgaven, een oplossing die in mijn ogen in het politieke krachtenveld in ons land, gedoemd is te mislukken. Het zou aardig zijn om het te testen maar de luxe van de mislukking kunnen we ons niet veroorloven. Dat ik geen afbreuk wil doen aan het pleidooi van J, F en C om het financieringstekort drastisch terug te brengen, moge blijken uit mijn aanbod aan hen om nog een stapje verder te gaan dan zijzelf hebben gedaan, namelijk het koersen op een financieringstekort van nul, de norm van de sluitende totale dienst. Met deze eenvoudige norm, volgens welke voor geen enkele uitgave mag worden geleend, wordt hun staatsvermogen ook in stand gehouden en kan de gekunstelde splitsing van de begroting in een gewone dienst en een kapitaaldienst achterwege blijven. Deze oplossing vergt, in verhouding tot de reeds noodzakelijk geachte negentien, slechts een klein additioneel ombuigingsbedrag van drie miljard.