REAGANS ERFENIS STAAT OP HET SPEL

Heeft Bush de begrotingsmacht uit handen gegeven aan de Democraten?

Hebben de Amerikanen de 'economie van de gratis lunch' definitief afgezworen of zijn de bezuinigingen uit het eergisteren door het Congres aanvaarde begrotingscompromis 'boterzacht', zoals sommigen beweren? De Democraten proberen de verworvenheden van het Reagan-tijdperk terug te dringen, zeggen de teleurgestelde Republikeinen. 'We verhogen de belastingen op het moment dat de economie een recessie induikt.'

Het Washington-monument en al die andere symbolen van nationale saamhorigheid in de Amerikaanse hoofdstad zijn weer geopend voor de toeristen. Dit weekeinde waren ze dicht, omdat de Verenigde Staten geen begroting hadden en er geen geld was om de suppoosten te betalen. Nadat het Congres alsnog akkoord ging met een begroting voor 1991 die belastingverhogingen en bezuinigingen omvat, kwam het ambtelijke apparaat weer in beweging. Maar ondanks de bezuinigingsretoriek zal het federale tekort volgend jaar meer dan vijf procent van het Amerikaanse bruto nationaal produkt bedragen.

Negen maanden hebben de Amerikanen erover gedaan om overeenstemming te bereiken over de begroting voor 1991. In januari diende president Bush zijn ontwerp-begroting in, daarna begonnen het Huis van Afgevaardigden en de Senaat ieder met hun eigen versie van wat ze goed vinden voor Amerika en hun kiezers. Onderhandelingen tussen het Witte Huis en het Congres hebben uiteindelijk geleid tot een pakket bezuinigingen en belastingverhogingen, oplopend tot 500 miljard dollar in vijf jaar waarvan veertig miljard in 1991 (zonder rekening te houden met de militaire uitgaven in de Golf).

Larry Kudlow, chief economist van het Newyorkse effectenhuis Bear Stearns, gelooft daar niets van. 'Die 500 miljard dollar zijn het papier niet waard waarop ze geschreven zijn', zei hij gisteren in Amsterdam. 'De bezuinigingen zijn boterzacht terwijl de meerjarenramingen waarop het akkoord is gebaseerd, uitgaan van het meest optimistische economische scenario dat denkbaar is.'

Bush, aldus Kudlow, heeft toegegeven aan de Democraten door zijn verkiezingsbelofte 'no new taxes' in te slikken, terwijl daar geen enkele concessie tegenover staat. Hij heeft de verlaging van de belasting op vermogenswinst laten vallen, hij heeft 137 miljard dollar aan belastingverhogingen geaccepteerd, hij heeft slechts vage toezeggingen gekregen voor bezuinigingen op de uitgaven. 'Waar staat George Bush?' vroeg Kudlow zich af. 'Verdedigt hij de beginselen van Ronald Reagan of heeft hij de begrotingsmacht uit handen gegeven aan de Democraten in het Congres?'

Verlammend

Het Amerikaanse begrotingsproces is een puinhoop. Dat is het al jaren, maar vroeger viel het minder op. Toen de dollar nog oppermachtig was en de VS grotendeels naar binnen gericht, was het voor de wereldeconomie niet zo dramatisch dat het begrotingsproces in Washington een Gordiaanse knoop is.

In een open wereldeconomie en elektronisch gestuurde financiele markten, waarin de dollar moet concurreren met de harde munten van landen die hun overheidsfinancien hebben gesaneerd, werkt het Amerikaanse systeem van constitutionele rechten en beperkingen tussen het Witte Huis en het Congres verlammend. Daarbij komt dat de doorsnee Amerikaanse burger helemaal niet geinteresseerd is in een sterke overheidsrol en de schouders ophaalt als de federale overheid in het verre Washington DC weer eens in een betalingscrisis verkeert.

Begrotingsproblemen zijn geen verkiezingsissue in de VS. Nog niet, tenminste. Als de VS chronisch minder sparen dan uitgeven, kan het tekort lange tijd gedekt worden door geld uit het buitenland aan te trekken. Totdat buitenlandse investeerders hun vertrouwen verliezen, hun beleggingen terugtrekken zodat de dollar in elkaar stort en de rente sterk omhoog moet ter verdediging van de munt. Hogere rente zal de economie die toch al wankelt, in een recessie doen belanden.

Terwijl oplopende rentebetalingen steeds meer andere uitgaven van de begroting verdringen, leidt het gebrek aan nationale besparingen tot een verlies aan welvaart. Buitenlandse investeerders in de staatsobligaties ontvangen de rente daarop. De Amerikanen zijn bezig hun toekomstige levensstandaard te verpanden aan het buitenland.

Voor de rest van de wereld levert het Amerikaanse tekort eveneens problemen op. Instabiliteit van de dollar, nog altijd de belangrijkste reservemunt in de wereld, ondermijnt de financiele markten. Ruzie over de dollar was de directe aanleiding tot de beurskrach van oktober 1987. Verder houdt het de dollarrente hoog. De Amerikaanse overheid doet een beroep op de besparingen in de wereld die ook nodig zijn voor investeringen in Oost-Europa, voor Latijns-Amerika en voor de dynamiek in de EG. Een tekort van 250 miljard dollar, zoals verwacht voor 1991, is meer dan de totale buitenlandse schuld van Brazilie en Mexico samen. Het is meer dan drie keer zoveel als het bedrag dat Duitsland in een jaar uittrekt voor investeringen in de voormalige DDR.

Nixon

Een sluitende Amerikaanse begroting zou dus goed zijn voor de wereld, maar de laatste keer dat daarvan sprake was, was in 1969 onder president Richard Nixon. Sindsdien is onder Democratische en Republikeinse presidenten altijd sprake geweest van tekorten. Maar nog nooit zo hoog als onder Reagan en Bush. In de Reagan-jaren werden de VS het land met de grootste schuld ter wereld. En nu staan de VS voor pijnlijke aanpassingen.

'Het begrotingsprobleem is geen technische kwestie', meent econoom Kudlow. 'De politieke crisis rond de begroting is een botsing tussen fundamenteel verschillende economische uitgangspunten. Op het spel staat de strijd om het hart, het hoofd en de ziel van het Amerikaanse economische beleid in de jaren negentig.' Daarbij staat aan de ene kant de erfenis uit de Reagan-jaren, met nadruk op lage belastingen, deregulering van de economie en een sterke dollar. En aan de andere kant het sociaal-democratische standpunt van de Democraten: hogere belastingen, herverdeling van inkomen, regulering van de economie en een goedkope dollar. 'De leiders van de Democraten proberen de verworvenheden van het Reagan-tijdperk terug te dringen', analyseert Kudlow het begrotingsconflict van de afgelopen dagen.

Het is een late echo van de Gideonsbende die in 1981 zijn intrek nam in het Witte Huis en toen de basis legde voor de begrotingschaos van de jaren tachtig. Kudlow was in 1981 assistent van David Stockman, de eerste begrotingsdirecteur van Reagan. Samen met andere jonge ideologen die de macht grepen in het ministerie van financien, waren ze aanhangers van supply side economics, de theorie van de aanbodeconomie die door Bush - toen vice-president - denigrerend werd afgedaan als voodoo-economics. De aanbodeconomen kwamen met een heilsboodschap, ze wilden een nieuwe economische orde scheppen in de VS en een einde maken aan de verzorgingsstaat zoals die was opgebouwd vanaf de New Deal van Roosevelt in de jaren dertig tot en met de Great Society van Lyndon Johnson.

Laffer-curve

Belastingverlaging was de kern van de aanbodeconomie. Lagere belastingen zouden de mensen prikkelen om meer te willen verdienen. Reagan wilde in dat verband graag de anekdote vertellen uit zijn Hollywood-tijd in de jaren veertig, toen de marginale belastingdruk zo hoog was dat hij negentig procent van zijn laatstverdiende geld aan de fiscus moest afdragen. Als de mensen harder werkten omdat ze meer van hun verdiensten zouden overhouden, zou de economie harder groeien en zouden de belastingopbrengsten, ondanks de lagere tarieven, toenemen. Dat was de magie van de Laffer-curve, ooit uitgewerkt op een papieren servetje door de econoom Arthur Laffer.

Reagans tweede stokpaardje was bezuinigen op de overheidsuitgaven. Hij kwam graag met voorbeelden van verspilling bij de federale overheid. Zijn naaste medewerkers hielden dan beleefd hun mond, ook al kenden ze de verhalen uit hun hoofd. Ook Stockman wilde bezuinigen. Hij meende dat het begrotingstekort gebruikt kon worden om het Congres te dwingen bezuinigingen te aanvaarden en om de afbraak van de verzorgingsstaat te forceren. Als een bezetene ging hij met zijn staf de uitgaven door in hun tot 'Snijkamer' omgedoopte kantoor naast het Witte Huis.

Maar Stockman stuitte al snel op 'het politbureau van de verzorgingsstaat', zoals hij het noemde: de bewakers van de belangengroepen, de lobbyisten binnen en buiten het Congres. Van de voorgestelde bezuinigingen werden steeds grotere bedragen uitgezonderd. Stockman introduceerde de 'magische asterix', een sterretje bij bezuinigingsbedragen die niet hard waren. Naarmate de discussies over de begroting moeilijker werden, nam het aantal bezuinigingen met een asterix toe.

Reagan bleek als het erop aan kwam helemaal niet te willen bezuinigen. De defensie-uitgaven moesten omhoog, ze werden in zijn eerste regeringsperiode verdrievoudigd. De sociale uitgaven en oudedagsvoorzieningen moesten worden gespaard. Alleen in sommige programma's voor de armen ging het mes. Samen met de rentelasten was zo al tweederde van de begroting van bezuinigingen uitgesloten.

In het overblijvende deel stuitte ieder bezuinigingsplan van Stockman op nieuwe oppositie. De 'tandarts' (minister van energie Edwards), de 'generaal' (minister van buitenlandse zaken Haig) en 'Cap the knife' (minister van defensie Weinberger) slaagden er keer op keer in om Reagans steun te krijgen voor afwijzing van bezuinigingsvoorstellen. De president knikkebolde als Stockman de ernst van de begrotingssituatie in de toekomst beschreef. Toen Stockman voorstelde de belastingen te verhogen, reageerde Reagan: 'Wel verdomme, Dave, we zitten hier om iets aan de overbesteding te doen, niet om de mensen nog meer belastingen op te leggen.' Reagan, stelde Stockman vast, wist het verband niet tussen de belastingstructuur en de begroting.

In 1981 werkte het Witte Huis - evenals in 1990 - met een gunstig economisch scenario. De presidentiele econoom, Murray Weidenbaum, had eens over zijn omvangrijke buik gewreven en gezegd dat zijn 'interne computer' hem vertelde wat de economische groei zou zijn. Maar dit rozige scenario kwam niet uit. In 1981-82 maakten de VS de ernstigste recessie sinds de jaren dertig door, veroorzaakt door de krap-geld politiek van de Federal reserve board. En zoals bij iedere recessie gebeurt: de overheidsuitgaven namen sterker toe dan verwacht, de inkomsten vielen tegen.

Gratis lunch

De tekorten liepen steeds sneller op, Stockman was wanhopig. Hij had geleerd dat de politiek bepaalt hoeveel de Verenigde Staten wensen uit te geven. De Reagan Revolutie was volgens hem gestrand in de weerbarstigheid van de democratie. De Amerikaanse middenklasse, de hoeksteen van de samenleving, wilde helemaal geen afstand doen van federale uitgaven maar evenmin wilde ze ervoor betalen. Gedesillusioneerd verliet hij begin 1985 de regering. 'Ik was een conservatieve idealist', schreef hij in een boek over zijn jaren in het Witte Huis. 'We waren puriteinse groentjes.' In plaats van een nieuwe orde te bereiken had hij meegewerkt aan de opbouw van de grootste overheidsschuld uit de Amerikaanse geschiedenis, een tijdbom onder de Amerikaanse economie. De 'economie van de gratis lunch', die hij zo verafschuwde, was met geleend geld en op geleende tijd verder uitgebouwd.

Het begrotingsdebat was verworden tot een jaarlijks terugkerend ritueel over bezuinigingen die niet gerealiseerd werden. In 1985 - het tekort was de 200 miljard dollar gepasseerd - nam het Congres de Gramm-Rudman-Hollings-wet aan, die automatische bezuinigingen vaststelde om het tekort in vijf jaar tot nul te reduceren. Het was een deus ex machina - maar wel ongrondwettelijk. Twee jaar later trad een herziene versie van de wet in werking, Gramm-Rudman II, die zoveel vrijheid bood voor afwijkingen dat het tijdpad voor bezuinigingen jaar na jaar werd overschreden. De afnemende tekorten die in de wet zijn vastlegd, gelden alleen op het moment dat de begroting wordt goedgekeurd. Voor wat daarna in werkelijkheid gebeurt, mogen Congresleden en Witte Huis de ogen sluiten.

En zo erfde George Bush, toen hij begin 1989 de macht overnam van Reagan, een uitzichtloze begrotingssituatie en hij deed geen enkele moeite om deze te beheersen. Pas deze zomer besloot hij een akkoord te zoeken met de Democratische en Republikeinse leiders van het Congres over geloofwaardige vermindering van het tekort. Het leek alsof ernst gemaakt werd met de aanpak van de chronische begrotingscrisis.

Maar het akkoord dat uiteindelijk werd bereikt, stelde niemand tevreden en sneuvelde vorige week in het Huis van Afgevaardigden. De Democraten wilden meer belasting en minder bezuiniging, dat was geen nieuws. De verbittering was het grootst onder de Republikeinen, de volgelingen van Reagans economische wonder waren ontgoocheld over de belastingverhogingen. 'We verhogen de belastingen op het moment dat de economie een recessie induikt', analyseerde de ex-begrotingsmedewerker Larry Kudlow gisteren. 'Dat staat haaks op de Reagan-filosofie. Het is het beleid van Herbert Hoover.'