NAAR ELKAAR TOE

Decentraliseren staat in het middelpunt van de belangstelling. Tot dusver centraal geleide economieen zijn ermee bezig. We lezen dat Gorbatsjov de economie van de Sovjet-Unie gaat decentraliseren. Dat wil zeggen dat hij de organisatie van de beslissingen over produktie en consumptie gaat veranderen. Tot dusver is die sterk gecentraliseerd: de beslissingsmacht ligt bij de mensen in het centrum. Maar ook de tegengestelde beweging - centraliseren - houdt de gemoederen bezig. In Europa gaan in de komende tientallen jaren bevoegdheden van lidstaten over op nieuw op te richten bovennationale bestuursorganen. Op een dag hebben we in Europa een centrale Centrale Bank.

Bij decentralisatie wordt een aantal belangrijke beslissingen overgelaten aan mensen buiten het centrum, mensen in de periferie. Stel je een supermarktorganisatie voor met een hoofdkantoor, een aantal distributiecentra en tientallen verkooppunten door het land verspreid. Bij een volledig centrale organisatie worden alle beslissingen op het hoofdkantoor genomen, waarna de winkels ze moeten uitvoeren. De hoofddirectie schrijft de winkelchef voor welk assortiment hij moet voeren en hoeveel kroppen sla hij dinsdag moet inkopen. Het eerste willen we wel geloven, het tweede heeft al iets van een karikatuur.

Is daartegenover de organisatie helemaal gedecentraliseerd, dan kan de winkelchef z'n gang gaan. Geheel naar eigen inzicht bestiert hij z'n zaak. Hij kiest zelf het assortiment, bepaalt zelf de sluitingstijden. Op een goede dag krabt hij de firmanaam van ramen en dozen en vervangt hem door zijn eigen naam. Ook nu voelen we aan dat dit laatste wat ver gaat. Het is in een organisatie dan ook niet of of.

Centralisatie en decentralisatie van bevoegdheden komen naast elkaar voor. In de ene organisatie ligt het zwaartepunt op beslissingen vanuit een centrum. In de andere krijgen beslissingen in de periferie meer gewicht. In zo'n supermarktketen is het heel goed denkbaar dat de grote investeringsbeslissingen op het hoofdkantoor worden genomen. Bij voorbeeld het besluit om nieuwe winkels te vestigen, om een nieuw distributiecentrum te bouwen. Ook de beslissing op welke plek die komen is aan het hoofdkantoor voorbehouden. Zo zullen ook de huisstijl, de manier waarop men bij de klant overkomt via winkelinrichting, vormgeving, reclame, verpakking en briefpapier op centraal niveau worden vastgesteld. Terwijl het aan de winkelchef wordt overgelaten zelf het assortiment aan de plaatselijke vraag aan te passen en z'n eigen personeel aan te nemen.

Een van de voordelen van decentralisatie is immers dat de chef ter plekke het beste inzicht heeft in de wensen van zijn afnemers. Hij kent de plaatselijke omstandigheden en heeft dagelijks contact met zijn klanten. Hij kent bovendien de lokale arbeidsmarkt het best. Een ander voordeel van decentralisatie is dat mensen beter gemotiveerd zijn als ze zelf verantwoordelijkheid dragen. Decentralisatie heeft ook negatieve kanten. Hij kan te ver doorschieten, zodat een karikatuur als hierboven ontstaat. Er kan een verbrokkelde organisatie ontstaan, waar de onderdelen elkaar voor de voeten lopen.

Bij centralisatie is de eenheid van leiding verzekerd. Maar de leiders in het centrum zullen minder goed geinformeerd zijn over wat zich buiten dat centrum afspeelt. En de chefs in de periferie kunnen gefrustreerd raken door de opdrachten die ze uit het centrum over zich heen krijgen.

Optimum

Waar er allerlei krachten voor en tegen op elkaar inwerken, moet er ergens een optimum te vinden zijn. Een situatie waarin de voor- en tegens elkaar zo goed mogelijk in balans houden.

De econoom Jan Tinbergen heeft zich in 1959 over dit vraagstuk gebogen. Hij kiest als uitgangspunt een markteconomie met volledige mededinging waarbij de activiteiten volledig zijn gedecentraliseerd. Je kunt laten zien - we doen dat hier niet - dat onder een aantal voorwaarden zo'n markteconomie de wensen van de burgers in een samenleving het best vervult. Tinbergen toont aan dat er drie situaties zijn waarin centralisatie de voorkeur heeft boven decentralisatie. Ten eerste als het om een goed of een dienst gaat waarbij de produktie op grote schaal voordeliger is. In die zin dat de kosten per eenheid lager zijn dan bij gedecentraliseerde produktie. Je kunt je bij voorbeeld moeilijk voorstellen dat we in Nederland een stuk of vijf regionale spoorwegmaatschappijen met elkaar laten concurreren. Het is voordeliger om die voorziening in een hand te houden.

Een tweede situatie die niet in een gedecentraliseerde organisatie kan worden opgelost, is de voorziening met goederen die niet via de markt leverbaar zijn. Deze zogenoemde collectieve goederen zijn niet leverbaar via de markt omdat individuele burgers er geen prijs voor willen betalen. Geen burger zal uit vrije wil de verlichting in zijn straat vernieuwen. Hij wacht liever even tot zijn buurman dit doet. Zonder (democratische) dwang van een centraal gezag wordt dit soort goederen dus niet geproduceerd.

Een derde situatie waarbij centralisatie nodig is, bestaat als er zich externe effecten voordoen. Een negatief extern effect bestaat bijvoorbeeld als niet-rokers gehinderd worden door wel-rokers, zonder dat ze enige vorm van compensatie ontvangen. Bij een positief extern effect kun je denken aan iemand die geniet van de kostelijke geur van Havannatabak als ik een sigaar opsteek, zonder dat die ander bijdraagt in mijn kosten. Als luchtvervuiling beperkt is tot een klein gebied, dan kun je de beslissingen over het opleggen van verboden, heffingen en dergelijke overlaten aan het plaatselijk bestuur. Gaat de vervuiling de gemeentegrens over dan moeten de beslissingen op provinciaal niveau liggen. Gaan ze over de provinciegrens, leg ze dan op landelijk niveau. Overschrijden ze de landsgrenzen, dan moeten de beslissingen op bovenlandelijk niveau worden genomen. De beslissingsbevoegdheid moet daar liggen waar het nog juist mogelijk is om een beleid inzake de externe effecten te voeren.

In de Sovjet-Unie beweegt de macht zich weg van het centrum. In Europa zie je juist de tegengestelde beweging.