Hoe zelfstandig is de autonome school?; Hetformatiebudgetsysteem komt moeizaam tot stand

Revoluties lijken aan het Nederlandse onderwijs niet besteed. Al met ingang van dit schooljaar had het zover moeten zijn. Niet het ministerie maar de besturen van de ongeveer 10.000 scholen in het basis- en voortgezet onderwijs zouden zelf gaan bepalen hoe ze hun beschikbare menskracht willen inzetten: wat minder voor gymles en wat meer voor leerlingbegeleiding, of liever wat meer voor de invoering van het computeronderwijs.

Het is er nog niet van gekomen. Het formatiebudgetsysteem, de naam waarachter de ambtenaren van het ministerie van onderwijs de omwenteling hebben verstopt, was tot nu toe slechts onderwerp van gesprek. Sinds vorig jaar praten onderwijsbonden, besturenorganisaties en ministerie met elkaar over hoe ze de vrijheid voor de scholen kunnen vergroten, de uitgaven van het ministerie beheersen en de verworven rechten van het onderwijspersoneel behouden. Vandaag moet blijken hoe de partijen aan deze quadratuur van de cirkel ontsnappen.

In de notitie die oud-minister Deetman in december 1988 over het onderwerp uitbracht leek het allemaal zo eenvoudig. Het bevoegd gezag van scholen zou een aantal eenheden toegewezen krijgen waarin de hoeveelheid personeel was uitgedrukt, een vast eigen budget. Dat kon het bestuur verdelen over de diverse vakken en taken die er op een school te vervullen zijn: een directeur, een eerste- of tweedegraadsleraar, een concierge, een amanuensis enzovoorts.

De nieuwe autonomie zou een aantal problemen tegelijk oplossen. De uitgaven voor leerkrachten die uren kwijtraken door een teruglopend aantal leerlingen maar nog wel vier jaar lang uitbetaald krijgen ('garantie'), waren danig uit de hand gelopen. Hetzelfde gold voor de vervanging bij ziekte. Door hiervoor een vast bedrag ter beschikking te stellen zou 'creatief gebruik' door scholen van de ingewikkelde regelingen kunnen worden uitgesloten. Kostenoverschrijdingen zouden tot het verleden behoren.

Eigen personeelsbeleid

Maar de autonomievergroting moest niet alleen geld opleveren. Bewindslieden, ambtenaren en politici bepleitten waar mogelijk de grote voordelen van een eigen personeelsbeleid. Niet meer gehinderd door ingewikkelde regelgeving kon het bestuur ruimte maken voor functies buiten het lesgeven. Daarbij moest men aan taken als brugklascoordinatie, leerlingbegeleiding en onderwijsinnovatie denken. Scholen kregen meer gelegenheid hun eigen pedagogische keuzes te maken. Dat zou de betrokkenheid van ouders, leerlingen, leraren, leiding en bestuur bij de school vergroten.

Door die taken meer gewicht te geven zou de leerkracht een afwisselender toekomstbeeld krijgen dan lesgeven en nog eens lesgeven. Nu doet de ene leraar die taken buiten de les 'erbij', de andere leraar niet. Dit is de reden waarom de last van het werk van leraren onderling zo sterk uiteenloopt, zo bleek uit onderzoek.

Fonds

Na maanden van overleg en drie dagen intensief onderhandelen in juni waren de bonden en de staatssecretaris het over veel oneens. Maar op enkele punten was er ook overeenstemming.

Beide partijen spraken over het ' zoveel mogelijk voorspelbaar en beheersbaar zijn' van de onderwijsbegroting. Over de concrete uitwerking hiervan liepen de meningen echter weer uiteen. Zo waren de partijen het niet eens over de hoogte van het vaste bedrag dat elke school voor de betaling van garantie-uren zou krijgen.

Voor vervanging bij ziekte werd weliswaar afgesproken dat er een fonds te komen waaruit scholen zouden kunnen putten, maar het ministerie wilde de scholen hieraan laten meebetalen. Afgesproken was namelijk dat de omvang van het fonds elke vier jaar aangepast zou moeten worden aan de ontwikkeling in het ziekteverzuimpercentage. In het onderwijs gaat dat al jaren alleen maar omhoog. Nieuwe uitgaven dreigden dus voor het ministerie.

Vorige week stelde minister Ritzen dan ook voor de scholen te laten meebetalen aan het fonds. Wie veel zieke leraren heeft betaalt een hoge premie, wie er weinig heeft draagt minder bij. Zo zouden scholen er een financieel belang bij krijgen het ziekteverzuim laag te houden. Met dit plan tot kostenbeheersing legde Ritzen een nieuwe steen op het pad der onderhandelingen.

Ten slotte werd wat betreft de financien afgesproken de uitgaven voorspelbaarder te maken. Het aantal leerlingen dat de basis vormt voor de hoeveelheid personeel, zou niet meer in het jaar zelf worden geteld maar een jaar eerder. Financiele onaangenaamheden zoals stijgende leerlingaantallen kon het ministerie dan in elk geval zien aankomen.

Heilige huisjes

Aan de financiele voorstellen zaten dus veel haken en ogen. Toch vond het ministerie dat bij de afspraken over de nieuwe vrijheden in het personeelsbeleid ook nog de nodige heilige huisjes omver moesten.

Om de taken binnen en buiten de schoolklas beter over de leraren te verdelen, moest het systeem van de aanstelling per lesuur overboord gezet. Voortaan zou een bestuur leerkrachten aannemen voor 40 uur (of minder), niet meer op basis van 29 lesuren.

Dit bracht veel leerkrachten in de wat angstige veronderstelling elke dag van negen tot vijf op school te moeten doorbrengen. Om drie uur naar huis zou er niet meer bij zijn. Maar waar waren dan de werkhokjes voor zo'n lang verblijf buiten de schoolklas? En waren er wel zoveel taken buiten de les te doen, zoals de politici beweerden?

Tijdens het overleg is over het weektaaksysteem dan ook alleen als alternatieve benoemingsmethode gesproken. Het zal waarschijnlijk nog wel enige tijd duren voordat de leraar dag in dag uit in de avondspits zit.

Een tweede taboe dat het ministerie ter discussie stelde was de vakantie-regeling. Voor het ontwikkelen van lesprogramma's of introduceren van onderwijsvernieuwing zou een deel van de vakantie kunnen worden gebruikt. Dan werd er immers toch geen les gegeven? Dit voorstel is tot nu toe gestuit op een absoluut veto van de bonden.

Even vast zaten de onderhandelingen over de vraag of een bestuur in het voortgezet onderwijs een leraar mag vragen meer les te geven dan de huidige 29 lesuren per week, zoals het ministerie wilde. Wie 32 lesuren aankan, schept drie uur ruimte voor andere taken.

De kwestie van de maximumlestaak leverde misschien wel de meest emotionele discussie tussen staatssecretaris Wallage en de bonden op. De bewindsman verwijt de organisaties niets te willen veranderen. De bonden confronteren Wallage met zijn eigen belofte de positie van de leerkracht te zullen verbeteren. Het vrijlaten van de maximumlestaak staat daar haaks op, vinden ze. Bovendien verwijzen ze naar het buitenland, waar het maximum aantal lesuren per week over het algemeen lager ligt dan in Nederland.

Als compromis is voorgesteld als regel het maximum van 29 uur te handhaven, maar tevens besturen en bonden decentraal de mogelijkheid te bieden afwijkende afspraken te maken.

Of er veel ruimte komt om de voorgespiegelde nieuwe vrijheden waar te maken, zal voor een belangrijk deel afhangen van dergelijke decentrale afspraken. Het hoger onderwijs kan de groepen nog wel eens vergroten om lucht te scheppen voor andere taken. Maar in het voortgezet onderwijs zal het samenvoegen van bijvoorbeeld de literatuurlessen in de bovenbouw tot een soort hoorcollege alleen voor die scholen zijn weggelegd die daarvoor ruimte in de klaslokalen hebben. Anders zit er niet veel anders op dan alle gymnastieklessen samen te voegen tot een veldloopje van een keer per week. Dat spaart uren en maakt meteen de gymzaal vrij voor grotere klassen.

Fopspeen

Ook al slagen alle partijen er vandaag in tot overeenstemming te komen, dan nog dreigt het gevaar dat het formatiebudget zich ontwikkelt tot een onderwijskundige fopspeen. Daarvoor waarschuwt dr. Paul Mahieu van de Universiteit van Antwerpen, die de discussies over autonomievergroting in Nederland op een afstandje volgt.

Mahieu is gepromoveerd op een studie naar schoolmanagement en medezeggenschap en nu hoofd van een universitair instituut dat schoolleiders traint in de taken die ze in een tijdperk van grotere autonomie zullen krijgen. Voor zijn werk komt hij regelmatig in Nederland.

Hij mist in de onderhandelingen over autonomievergroting tot nog toe een aantal voorwaarden om de school als gemeenschap inderdaad haar eigen koers te kunnen laten varen. ' Dat vergt een sterke schoolleider, een leiding die gedragen wordt door zijn gemeenschap. Daarbij moeten niet alleen bestuur en leerkrachten, maar ook ouders en leerlingen zoveel mogelijk worden betrokken.'

Een sterke schoolmanager heeft goede nascholing nodig, beklemtoont Mahieu. Maar Belgie bijvoorbeeld slaagt er niet in om het aanwezige geld daarvoor goed te besteden. ' Dat geld komt niet terecht waar het hoort, bij de scholen, maar moet van bovenaf langs allerlei watervalletjes van de vakbonden en koepels. Die vinden het leuk om geld uit te delen.'

In Nederland wordt tachtig procent van de nascholingsgelden op dit gebied in de verzuilde onderwijsverzorging gestopt: landelijke pedagogische centra en dergelijke. De overige twintig procent komt veelal versnipperd bij de scholen terecht.

Om de invoering van nieuwe systemen en nascholing beter op elkaar aan te sluiten, heeft de Algemene Vereniging van Schoolleiders inmiddels voorgesteld een projectmanagement op te richten. Die zou de invoering van het formatiebudgetsysteem en de bijbehorende nascholingsprogramma's moeten coordineren. Daarbij zou ook de basisvorming kunnen worden betrokken, die in dezelfde tijd moet worden ingevoerd. De fusie- en vernieuwingsoperatie in het middelbaar beroepsonderwijs kent ook een dergelijke coordinatie.

Koerszoekend leider

Mahieu vreest verder dat de hoeveelheid taken die de schoolleider straks krijgt hem snel boven het hoofd zal groeien. Het mooiste zou zijn als hij of zij zich tot 'koerszoekend leider' zou ontwikkelen. In de praktijk kan echter veel tijd heen gaan met overleg met belangenorganisaties buiten de school of medezeggenschapsraden binnen de school. Of hij raakt vast in de bureaucratische molen die de overheveling van beleidsuitvoerende taken door de overheid naar de scholen met zich meebrengt. ' In Belgie kennen we soms meer burn out bij directies dan bij leerkrachten.' Een duidelijke delegatie van beleidsuitvoering naar een lager niveau (adjuncten bijvoorbeeld) is niet afgesproken.

Ook is het voor Mahieu nog maar de vraag in hoeverre het formatiebudgetsysteem afrekent met de versnippering in lestaken die de deeltijdarbeid met name in het basisonderwijs heeft gebracht. ' Versnippering is moordend voor de organisatie. De paar uurtjes op school is niet alleen slecht voor het kind dat steeds een andere juf krijgt. Het is ook desastreus voor de schoolcultuur en dus de schooleffectiviteit.' De manier waarop dit bestreden zou kunnen worden, bij voorbeeld door leraren niet meer aan te stellen bij scholen maar bij besturen, is nog volop in bespreking. Een aanstelling bij het bestuur vergroot de mogelijkheden om leerkrachten een passende plaats te geven op een van de scholen die onder hetzelfde bevoegd gezag vallen.

Ten slotte zet Mahieu vraagtekens bij de manier waarop de medezeggenschapsstructuur tijdens de autonomievergroting vorm krijgt. De bonden hebben erop aangedrongen het onderwijspersoneel tegenover de besturen grotere inspraak te geven in een soort ondernemingsraad. Het bevoegd gezag krijgt per slot van rekening ook meer macht in een tijd van deregulering. Ook de vereniging van schoolleiders acht extra inspraak van het personeel noodzakelijk. Inspraak kan het schoolmanagement van straks legitimatie bieden voor het beleid van de leiding.

Mahieu heeft echter minder vertrouwen in de opereren van de diverse groepen in het onderwijs. Hij vraagt zich of de nationale belangendemocratie zich zo niet verplaatst naar de school. Het gevaar dreigt van een ' biefstukdemocratie', zoals hij het noemt. Daarin is er meer aandacht voor het verdelen van de middelen dan voor een gezamenlijk optrekken van de diverse geledingen in een vertegenwoordigend lichaam. Het personeel mag dan misschien zijn medezeggenschap in harde regels hebben verzekerd, autonomie voor de school is daarmee volgens Mahieu nog niet binnen bereik.