DE GOUDEN KOETS OP WEG NAAR BRUSSEL

Over een paar jaar kan de Gouden Koets beter op het Prins Clausplein rechtsaf slaan richting Rotterdam-Antwerpen en doorrijden naar Brussel. De koningin arriveert dan op een plek waar de echte beslissingen over de Nederlandse burger worden genomen.

Politiek Den Haag wordt in hoog tempo machtelozer. Volgens een schatting van het Europese parlement komt vijftien tot twintig procent van alle regels waaraan de Nederlandse burger zich moet houden uit Brussel. Op het gebied van Landbouw en Visserij is dat negentig procent. Deze ontwikkeling zet zich snel voort. Voorzitter Delors van de Europese Commissie denkt dat binnen tien jaar tachtig procent van al het sociale en economische recht in Brussel is vastgesteld.

De Europese eenwording maakt van Den Haag een provincieplaats waar het parlement machteloos moet toezien hoe de ministers internationale besluiten uitvoeren. De leden van het kabinet zijn van hoogste nationale gezagsdragers veranderd in Brusselse diplomaten. Het nationale parlement in een tandeloze vergaderclub. De twaalf lidstaten nemen steeds meer besluiten met een gekwalificeerde meerderheid van tweederde: 45 van de 76 stemmen is voldoende. De Nederlandse regering (vijf stemmen) doet wat zij kan. Met bij voorbeeld Engeland en Duitsland is een blokkerende minderheid van 23 te vormen. Maar als dat niet lukt, halen de ministers thuis in de Kamer hun schouders op. We deden ons best, u kunt ons naar huis sturen maar dat zal niets veranderen aan het Brusselse besluit.

Het recht om een nationale begroting op te stellen zal blijven bestaan - maar waar, op welke manier en aan wie het geld mag worden besteed, hoe groot het financieringstekort en de inflatie mogen zijn, zal in toenemende mate in Brussel worden meebepaald. En als het al niet rechtstreeks in Brussel wordt vastgesteld, dan zullen de lidstaten uit welbegrepen eigenbelang steeds minder bereid zijn politieke besluiten te nemen die de nationale concurrentiepositie kunnen aantasten. 'Zelfs in Frankrijk geldt tegenwoordig: internationaliseren of sterven. Het is sauve qui peut', zegt het Tweede Kamerlid J. van Iersel (CDA), de voorzitter van de Europese beweging in Nederland.

Smaller

Op een vrije markt waar kapitaal, arbeid goederen, diensten en personen ongehinderd de prettigste omgeving kiezen, worden de nationale beleidsmarges smaller en smaller. Net zo min als de provincie Utrecht zich een hoger loonkostenniveau en begrotingstekort kan veroorloven dan Gelderland, kan Nederland dat straks in Europa. Prof. L. A. Geelhoed, secretaris-generaal bij Economische Zaken, noemt Nederland een 'semi-soevereine staat'. Het staat ons ook in de toekomst volkomen vrij een eigen belastingregime, milieubeleid of sociaal zekerheidsstelsel te hebben, schreef hij in Socialisme en Democratie (februari 1990). Maar dat kan in het nieuwe Europa zonder grenzen heel goed ineffectief blijken of zelfs averechts werken. Nederland is een glazen huis, waar de wetgever vaak nog wel de bevoegdheid heeft om te handelen maar niet meer de feitelijke macht om effectief te zijn.

Van Iersel denkt dat dit besef veel politici de lust beneemt tot de ideologische debatten van weleer. 'Als er nog een ideologie is in de politiek van vandaag, dan is het de ideologie van de economische openheid. Ons referentiekader is totaal veranderd - dat wordt nu bepaald door de vraag: waar wordt onze boterham gesmeerd?' En het antwoord luidt: in Duitsland. Volgens hem moet Nederland zijn financieel-economische besluiten nu al 'continu afstemmen op het Duitse beleid'.

Ooit was Den Haag een politiek machtscentrum in een nationale staat met een eigen volkshuishouding, nu is het een verkeersplein in de wereldeconomie. De onderzoekers J. Frankel en A. McArthur vergeleken in 1987 24 landen naar financiele openheid en kapitaalmobiliteit. Nederland kwam samen met West-Duitsland, Groot-Brittannie, Canada en Zwitserland in de hoogste categorie van openheid uit. Alle andere EG-landen (met uitzondering van Griekenland) kwamen terecht in de middenmoot. De Nederlandse monetaire politiek, zo concludeerde de WRR in 'De Europese monetaire Integratie: vier visies', wordt feitelijk bepaald door onze belangrijkste handelspartner: West-Duitsland. Onze nationale produktie is geheel afhankelijk van de mondiale vraag.

Illusie

Dat Nederland autonoom is, noemt Euro-parlementarier G. de Vries (VVD) dan ook 'een optische illusie'.

De rol van de Nederlandse staat verandert volgens hem sterk - politiek Den Haag krijgt de rol van lobbyist in Brussel voor de besluitvorming en van hoofdaannemer bij de uitvoering. Een weg terug is er niet en die moet naar De Vries' mening ook niet worden nagestreefd: 'Wat we verliezen aan eigen bevoegdheden, winnen we via de EG aan invloed op andere landen. Doen we dat niet, dan geldt het recht van de sterkste: dan wordt ons beleid gedicteerd door de Bundesbank.'

Nederlandse parlementariers die invloed willen op het beleid kunnen zich beter wenden tot hun partijgenoten in het Euro-parlement, meent de Euro-parlementarier mevr. R. Oomen (CDA). Bij een beperkt aantal onderwerpen is het Euro-parlement in staat besluitvorming van de Raad van Ministers te blokkeren. 'Dat is veel effectiever dan op nationaal niveau je eigen minister proberen te beinvloeden.' De onderzoekers A. Knoester, A. Kolodziejak en A. Muijzers rekenden voor de Wetenschappelijke raad voor het regeringsbeleid (WRR) uit wat er in zes Westeuropese landen zou gebeuren als alleen Nederland de belastingen met een procent verlaagt. In West-Duitsland zouden er dan evenveel mensen extra een baan krijgen als in Nederland: 12.000. Maar zouden in alle zes landen de belastingen worden verlaagd, dan scoort Nederland 32.000 nieuwe banen. Kortom, Nederland kan men het beste vanuit het buitenland besturen.

Dat gebeurt dan ook al. In de afgelopen twee-en-een-half jaar heeft de EG honderdvijftig richtlijnen uitgevaardigd op terreinen waar de Nederlandse wetgever nog niet zo lang geleden autonoom was. Ze varieren van de liberalisering van het kapitaalverkeer tot de minimale wielbasis voor land- en bosbouwtrekkers. De EG blijkt ook veel sneller wetten te kunnen maken: voordat het Nederlandse parlement een wet heeft vastgesteld, zijn tien jaar gepasseerd. Brussel doet het in anderhalf jaar. Voor 1993 zal Brussel zo'n driehonderd richtlijnen hebben uitgevaardigd.

Maar in ambtelijk Den Haag wordt deze lawine naar vermogen genegeerd. Richtlijnen van de EG zien Haagse ambtenaren vaak niet aankomen. Mevrouw Oomen zegt dat ze nog nooit is benaderd of geinformeerd door een Nederlands departement dat zich zorgen maakt over plannen van de Europese ministerraad. 'Als ik wat wil weten over de consequenties die ontwerp-richtlijnen kunnen hebben, dan moet ik het aan een Duitse collega vragen. Die wordt wel op de hoogte gehouden.'

De vakafdelingen en de internationale afdelingen van de departementen werken langs elkaar heen, veronderstelt ze.

Genegeerd

Als de richtlijnen er dan zijn worden ze vaak te laat of helemaal niet uitgevoerd. Bindende uitspraken van de EG-rechter worden soms genegeerd. Nederland heeft bij de laatste telling een achterstand van maar liefst 71 richtlijnen die nog niet zijn toegepast. Dat komt overigens bij andere Europese landen ook voor. Vorig jaar stelde Brussel Italie 110 maal in gebreke omdat dat land bepaalde richtlijnen nog niet had toegepast. Engeland en Denemarken tonen zich het meest volgzaam: respectievelijk 37 en 34 bekeuringen uit Brussel. Uit een onderzoek van ruim een jaar geleden bleek dat van alle richtlijnen er nog maar zeven in alle twaalf lidstaten tegelijk waren toegepast. Regelmatig wordt Nederland ook bij het EG-Hof afgestraft. Het EG-verdrag heeft immers rechtstreekse werking: nationale wetten blijven buiten werking als ze ermee in strijd zijn. Bij Sociale Zaken (AAW-uitkeringen) is er al hardhandig kennis gemaakt. De Nederlandse wetgever bleek Europees onrecht tot wet te hebben verheven.

Die conclusie kan de komende jaren vaker worden getrokken, zo verwachten deskundigen in het Europese recht. Het EG-Verdrag gaat in principe uit van een vrije markt, waar vraag en aanbod tussen de twaalf lidstaten vrij hun gang kunnen gaan. Maar in de vaderlandse consensus-cultuur plegen politieke problemen opgelost te worden met een mengeling van staatsbemoeienis en protectionisme. Zo is de gezondheidszorg in Nederland nog gebaseerd op een gedetailleerde planeconomie, waar inkomens, capaciteit en produktie centraal zijn vastgelegd. De binnenvaart is gepacificeerd met een systeem van evenredige vrachtverdeling. De mediawet houdt een kunstmatig publiek omroepbestel overeind en dringt buitenlandse reclame-uitingen zoveel mogelijk terug. Het zal in deze constructies die soms tegen beter weten in zijn gevormd, onvermijdelijk gaan tochten.

Ook op andere terreinen duikt Europa op - het vreemdelingenverkeer, de rampenbestrijding, het onderwijs, het milieu, energie, telecommunicatie, het openbaar vervoer, de misdaadbestrijding. De minister moet er steeds vaker voor naar Brussel. Volgens de hoogleraar Europees recht mr. B. H. ter Kuile om er 'de kaarten in te leveren'.

'Die krijgen ze dan nooit meer terug.'

Het gewicht van de nationale wetgeving neemt af. De burger moet er volgens hem rekening mee houden dat 'in een stijgend aantal gevallen' gerede twijfel bestaat aan de rechtsgeldigheid van de produkten van het Binnenhof. (Als er overigens door dergelijke ongeldige wetten schade wordt geleden, is de staat financieel aansprakelijk.)In Brussel wordt intussen wat meewarig gekeken naar het Nederlandse ambtelijke apparaat. Deze zomer vertelde mr. T. P. J. N. van Rijn, jurist bij de EG, de vaste Kamercommissie voor EG-zaken dat Nederlandse departementsambtenaren Brusselse richtlijnen vaak 'niet interessant' vinden. Zelf wetten bedenken is immers creatiever dan Brusselse wetten uitvoeren, veronderstelde hij.

Onelegant

Nu kunnen de dienaren van onze staat ook voor forse problemen worden gesteld als zij proberen een Brusselse richtlijn uit te voeren. De EG is namelijk zo onelegant om geen rekening te houden met de Nederlandse onderverdeling in departementen. Het komt regelmatig voor dat een richtlijn de terreinen van vier Nederlandse ministers bestrijkt. Dan zijn we in Nederland boos, zo vertelde prof. mr. L. A. Geelhoed de Kamer. Waarom houden ze er in Brussel geen rekening mee dat wij milieu en natuur over vier departementen hebben verdeeld? 'Die verontwaardiging is koud vuur. Het is een gegeven waarmee je als ondergeschikte bestuurslaag te maken hebt.' De ambtenaren zitten er maar mee. Van Rijn, werkzaam bij de juridische commissie van de EG, heeft lange discussies met ze. 'Af en toe weten zij zelf niet eens wat zij moeten doen, dus laat staan dat wij daarbij kunnen helpen.' Wordt er dan een richtlijn uitgevoerd, dan duikt een andere nationale karaktertrek op - het verlangen alles tot in de puntjes te regelen. Het effect van de richtlijn wordt als aanleiding genomen om het gehele beleidsterrein op de schop te nemen. Zo had de Vogelrichtlijn in Nederland volgens Van Rijn door een handvol beperkte wijzigingen in de Vogelwet kunnen worden uitgevoerd. In plaats daarvan liet minister Braks een complete nieuwe flora- en faunawet ontwerpen. Ook de Grondwaterrichtlijn zorgde voor een explosie van wetgevend enthousiasme. 'Zo'n beetje het hele milieurecht werd overhoop gehaald om een kaderwet te maken waarin vanuit het oogpunt van een ambtenaar, niets staat en waarin uitsluitend aan de Kroon wordt gedelegeerd. Moest dat nu zo nodig?' De verkokering van het Nederlandse overheidsapparaat wreekt zich ook bij de ambtelijke voorbereiding van EG-besluitvorming. Geelhoed constateert dat als we ons in Brussel net zo gedragen als in Den Haag 'we net zo goed niet bij de voorstelling aanwezig kunnen zijn. Dan is het niet met U, maar zonder U en vooral over U'.

Maar al te vaak speelt ieder departement in Brussel zijn eigen wedstrijd. Politieke coordinatie ontbreekt; in de Nederlandse politieke cultuur heeft de premier immers geen bijzondere leidinggevende bevoegdheden. Dat kan er dan toe leiden dat Justitie in Brussel vecht om het EG-Merkenbureau naar Den Haag te halen, VROM voor het milieuagentschap in Bilthoven, Financien voor de Oost-Europabank in Amsterdam en EZ voor het merkenbureau in Rijswijk. Volgens Geelhoed is het onontkoombaar dat de politieke leiding van het kabinet in de toekomst een zwaarder accent krijgt. Een klein land dat in Brussel niet als eenheid optreedt, is kansloos. Het liefst zag hij dat het complete staats- en bestuursrecht door de molen wordt gehaald: een nieuw stelsel van publiekrechtelijke regels dat de gebonden positie van Nederland als 'semi-soevereine' staat in een pre-federaal Europa een juridische basis geeft. Ook vindt hij dat het Europese Hof moet worden gedecentraliseerd, zodat de nationale rechter sneller antwoord krijgt op de vraag of Europees of nationaal recht van toepassing is. Gebeurt dat niet dan gaat de kwaliteit van de nationale rechtsorde achteruit en verliezen de Europese en de nationale wetgever hun gezag bij de burger. Nu draven ze vaak nog regelgevend door elkaar.

Van Iersel denkt dat afslanking van de nationale bureaucratien onontkoombaar is, al was het alleen maar om de vrije markt te beschermen tegen allerlei plaatselijke regels en wetten. De groei van de ambtenarenapparaten is in de meeste EG-landen al aan het afnemen, constateert hij. Het Nederlandse openbare bestuur wordt aan twee kanten uitgekleed, merkt Euro-parlementarier Oomen op: door de Europeanisering van de binnenlandse politiek en door het streven naar decentralisatie en privatisering. Hoogleraar Ter Kuile: 'Wat mij echt hindert is dat de Nederlandse wetgever uit nonchalance of uit onbenulligheid wetten uitvaardigt die in strijd zijn met hoger recht. Dat kan toch niet? Als de wetgever de normen al niet meer in acht neemt, wie dan nog wel?' Het wordt de hoogste tijd dat Den Haag Europees recht gaat leren, meent hij. Iedere aankomend jurist, econoom en bestuurskundige zou het vak moeten volgen. 'Dat is het ABC van dit probleem: onze ambtenaren hebben groot plichtsbesef en verantwoordelijkheidsgevoel, maar geen idee van Europese institutionele verhoudingen'.