Rijksbegroting: hoog inzetten en zorgen dat je nog watoverhoudt; Koffertje van Kok bevat symbolisch pakketje stukken

DEN HAAG, 18 sept. Het koffertje van Kok is eigenlijk nep. Er zit niet 'de' begroting voor 1991 in, maar slechts een symbolisch pakketje begrotingsstukken. De ambtenaar van financien die vanochtend het traditionele oranje lint om de stukken bond, maakte net als andere jaren een keuze uit de stapel. Die is dit jaar ongeveer 1 meter hoog, bevat zo'n 3.700 pagina's in 19 delen op telefoonboekformaat en is te koop voor 380 gulden. Zijn criterium is: kan het deksel makkelijk dicht? De begroting van onderwijs komt al jaren niet meer in aanmerking. Het koffertje zou meteen vol zijn. Wat overblijft gaat in een flinke doos of plastic boodschappentas. Als minister Kok vanmiddag de complete begroting eigenhandig had moeten indienen, was hij vermoedelijk met een winkelwagen verschenen. Nu is tegelijk met de plechtige overhandiging van 'de' begroting door de minister aan de Kamervoorzitter, bij een achterdeur van de Kamer een plastic tas afgegeven. Of een kartonnen doos.

De Rijksbegroting is het enige wetsvoorstel dat op zo'n geimproviseerde manier door het kabinet wordt aangeboden. Er staat geen handtekening van de Koningin op. Ieder jaar moet de minister van financien weer aan Hare Majesteit verlof vragen de stukken buiten haar om, maar wel 'Vanwege Ons', aan te mogen bieden. En dat mag dan. Tot vanmiddag een uur hebben de inspecteurs der Rijksfinancien nog correcties aangebracht. Met balpen is er nog wat in de tabellen gerommeld. Het circus van concepten, aanschrijvingen, ambtelijke overlegrondes, nachtelijke na-rekenpartijen, bewindslieden-bilateraaltjes en moeizame ministerraden is voorbij.

Rijksbegroten is hetzelfde als tuinieren, zegt de een. Een kwestie van tijdig zaaien, uitdunnen, wieden en vooral snoeien. Rijksbegroten is een kruising tussen blufpoker en tien kleine negertjes, zegt de ander. Hoog inzetten en zorgen dat je wat overhoudt. Rijksbegroten is nooit in de zomer op vakantie, zegt een vermoeide ambtenaar. De Rijksbegroting is net een groepsfoto van een oud regiment waarop 500 manschappen uit de verte in de lens turen, zegt weer een ander. Het is de enige momentopname waarop heel politiek Den Haag tegelijk te zien valt. Al het personeel en alle plannen. Het nieuwe beleid, het bestaande beleid en ook het achterhaalde beleid. Je kunt er met dezelfde weemoed naar kijken als naar de groepsfoto: wie haalt het volgende jaar? Maar bovenal is Rijksbegroten een estafette-race die ongeveer 14 maanden duurt. Over negen-tiende van de begroting wordt door ambtenaren onderling overeenstemming bereikt, zo wordt op Financien geschat. De politiek is er voor de obstakels, die uiteen kunnen lopen van 1 miljoen tot verscheidene miljarden.

Het officiele startschot voor de begroting die vandaag is ingediend, werd in oktober 1989 gegeven. Minister Ruding liet toen zijn collega's weten met welke begrotingsregels voor 1991 rekening gehouden moest worden. Op de departementen gebeurde hetzelfde: daar schreef de secretaris-generaal in het najaar zijn diensthoofden dat ze binnen drie maanden een begrotingsvoorstel voor '91 klaar moesten hebben. En aan welke politieke en technische eisen dat moest voldoen. Begin dit jaar moest het ingeleverd zijn. Voor het gros van de Haagse ambtenaren valt de begrotingsdrukte dus in de laatste maanden van het jaar. Er is dan een waarlijke kettingbotsing van cijferoverzichten gaande. Op dit moment wordt tegelijk gewerkt aan: de uitvoering van de begroting 1990, de voorbereiding van de uitvoering van 1991 en de voorbereiding van 1992. Half maart verschijnt dan de eerste van de 'Brieven' van de minister van financien aan het kabinet. Of de collega's zich aan de volgende 'financiele kaders' zouden willen houden. Roepnaam: Kaderbrief. Dit is een beleidsstuk waarin staat hoeveel geld er voor het volgende jaar is. Dit valt meestal tegen. Er moet dan worden omgebogen: bezuinigen dus. Een vrijwel onbegrijpelijk politiek debat begint, met termen als beleidsintensivering, lastenverzwaring en koopkrachtplaatje. Dat blijft verder zo. Voor 15 april (met uitloop tot 1 mei) moeten de eerste ontwerpbegrotingen van de ministers bij Financien binnen zijn. Daarin dienen de meeste ombuigingen verwerkt te zijn. In mei begint het voorjaarsoffensief van Financien. De Inspectie rijksfinancien gaat met een scherp mesje de concepten te lijf. Zijn de technische voorschriften gevolgd, is de kaderbrief uitgevoerd, zijn er geen meevallers opgevoerd als bezuinigingen, kloppen de ramingen nog wel? Medio juni wordt het spannend. De directeur-generaal Rijksbegroting gaat met ieder van de secretarissen-generaal (SG) apart om de tafel zitten om het huiswerk te beoordelen. Komen de ambtenaren er niet uit, dan kunnen de ministers erbij worden gehaald. In Den Haag spreekt men van 'een bilateraaltje' met de minister van financien. Dit is een strategisch gevoelig moment. Wie een geschil laat voortbestaan, wordt afhankelijk van besluitvorming in de voltallige ministerraad. Daar wordt een claim of tegenvaller afgewogen tegen het totaal en kan dan gemakkelijk van tafel verdwijnen. Maar sommige SG's houden van gokken en slaan het bilateraaltje over.

Een inventarisatie van de onopgeloste geschillen gaat per brief van de minister van financien naar de ministerraad. Ook geeft Kok de laatste informatie van de economische waarzeggers voor 1991 door. Roepnaam: Hangpuntenbrief. Half juli wordt hierover besloten in de ministerraad: dat kan zeer spannend zijn, maar even goed slaapverwekkend.

De precieze budgettaire vertaling van dit overleg vat Kok eind juli in een brief aan de Raad samen. Roepnaam: Totalenbrief.

Dan komt er nog een brief in augustus (inderdaad, de Augustusbrief) waarin onder meer de uitkomsten van het Centraal Planbureau worden gemeld en de laatste gaten worden gedicht. Het planbureau heeft de begroting doorgerekend en nieuwe ramingen voor komend jaar opgesteld. Valt dit tegen, dan kan dat betekenen dat er alsnog moet worden omgebogen.

Na 1 september moeten de tegenvallers wachten tot de Gouden Koets voorbij is. Want zelfs als de begroting voor 1991 is aanvaard, staat niets echt vast. Ook tijdens een begrotingsjaar kunnen de inkomsten tegenvallen en de uitgaven hoger blijken. Maar dat horen we pas volgend jaar, bij de Voorjaarsnota 1991. (Die valt tussen de Kaderbrief en de Hangpuntenbrief 1992). Dan begint alles weer van voren af aan.