Confederatie kan bestaansrecht ook nu nog bewijzen

De lidstaten van de EG werken al vele jaren aan een samenwerkingsverband dat de belangrijkste kenmerken van het volkenrechtelijke begrip 'federatie' draagt, maar dat zelden zo wordt genoemd. De Sovje-Unie, die zich sedert de grondwet van 1936 als federatie presenteert, dreigt daarentegen uiteen te vallen. Maar is zij een federatie? De officiele naam van Zwitserland is 'Helvetische Confederatie', maar in feite is Zwitserland een federatie. Wat is het verschil tussen beide staatvormen en waarom verdient in bepaalde omstandigheden de ene voorkeur boven de andere? Het lijkt dienstig de begrippen federatie en confederatie nader te bekijken, en daarna te bezien in hoeverre zij van toepassing zijn, of kunnen zijn, op huidige en toekomstige staatkundige ontwikkelingen, in Europa en elders. (Voor het systematische deel van dit artikel ben ik veel verschuldigd aan het gedachtengoed van mijn vroegere leermeester in het volkenrecht, wijlen professor Francois.) (Wat de federatie of bondsstaat, en de confederatie of statenbond, gemeen hebben, is dat het verbindingen tussen staten zijn op voet van gelijkheid. Dit in tegenstelling tot verbindingen met kolonien, protectoraten, mandaatgebieden, trustgebieden en andere gedwongen verbindingen. Het essentiele verschil tussen de federatie (bondsstaat) en de confederatie (statenbond) is, dat in de federatie de onderdelen geen soeverein staatskarakter hebben en in de confederatie wel.

De bondsstaat is een nieuw volkenrechtssubject, waarvan samenstellende delen hun soevereiniteit hebben laten opgaan in die van de nieuwe eenheid. Deze behartigt naar buiten toe de gemeenschappelijke belangen als buitenlands beleid, defensie, financieel-economisch en monetair beleid, en bindt daarmee direct de onderdanen van de federatie. Intern evenwel kan er op die gebieden die niet geacht worden de gemeenschappelijke belangen te dienen, minder of meer autonomie aan de samenstellende delen worden toegekend. Constitutioneel komt die autonomie meestal tot uiting in een aparte Kamer van de volksvertegenwoordiging, bestaande uit een gelijk aantal afgevaardigden uit elk samenstellend deel. Het bovenstaande kan worden geillustreerd aan de hand van een aantal bestaande federaties.

De confederatie of statenbond bestaat uit onafhankelijke, soevereine gebiedsdelen, die zich aaneensluiten, meestal om een gemeenschappelijk buitenlands beleid te voeren. Ze kunnen daartoe ook nieuwe organen scheppen, maar de samenstellende delen daarvan behouden hun soevereiniteit. De statenbond en de leden doen slechts in beperkte mate afstand van hun soevereine handelingsbevoegdheid. Zij kunnen dan ook hun lidmaatschap opzeggen, een recht dat de onderdelen van een bondsstaat ontberen. Er bestaat nog een aantal andere statenverbindingen met behoud van soevereiniteit, zoals de unie, het gemenebest en regionale organisaties. Ook de Verenigde Naties vallen in deze categorie. Dit betoog beperkt zich echter tot federatie en confederatie.

Tot zover dan, in grove trekken, de leer. Het spreekt welhaast vanzelf dat het leven daar op vele punten van afwijkt, alleen al doordat de leer een volkenrechtelijke systematisering achteraf is, een theoretisch kader, waarin maar weinig concrete situaties precies passen.

Bondsstaten

Bondsstaten die in min of meerdere mate voldoen aan de hierboven gegeven omschrijving zijn de Bondsrepubliek Duitsland, Zwitserland, Joegoslavie, de Verenigde Staten, Canada en Australie. Belgie, hoewel in naam nog een eenheidsstaat, is in feite sterk gefederaliseerd, sterker dan bijvoorbeeld de Bondsrepubliek. Er dient echter op te worden gewezen dat in alle genoemde federaties de cultuur in engere of bredere zin tot de autonomie van de deelstaten, provincies, kantons, gemeenschappen et cetera behoort, zelfs in de Verenigde Staten, waar geen 'federal department of culture' bestaat. Wat de Bondsrepubliek Duitsland betreft: het Duitse Rijk van 1871 kreeg in zijn door Bismarck opgestelde grondwet de vorm van een bondsstaat. In de Republiek van Weimar werd de autonomie der onderdelen sterk beperkt, ondanks verzet van vooral Beieren en Pruisen. De huidige Bondsrepubliek is dus niet alleen naar Amerikaans model gevormd, zoals wel eens wordt beweerd.

De Sovjet-Unie, is dat een echte federatie? Wel naar de vorm, maar het monolitische partijbeleid maakte de toegekende autonomie tot een dode letter, net als de grondwettelijk gegarandeerde mensenrechten en het dito recht op uittreding.

Zwitserland is het meest sprekende voorbeeld van een federatie: drie grote Europese culturen en een eigen regionale cultuur onder een nationaal dak, verdeeld over 24 kantons, die met name op het culturele vlak autonomie hebben. Terecht noemde Denis de Rougemont Zwitserland al lang geleden het model voor een Europese federatie.

Dat een federatief staatsbestel niet alle problemen oplost, wordt geillustreerd door de Canadese situatie: de grote Franstalige provincie Quebec is nog steeds niet tevreden over de mate van de toegekende autonomie.

Als we de confederale praktijk bezien, kunnen we alleen maar in de geschiedenis terecht. Statenbonden waren: de Republiek der Verenigde Nederlanden, het Zwitserse Eedgenootschap tot 1848, de Duitse Bond (1815-1866) en de Noordamerikaanse Confederatie (1776-1789). De eerste zakte in elkaar in 1795, de Zwitserse en de Duitse confederaties werden beeindigd na interne gewapende strijd, de Amerikaanse Confederatie werd in 1789 omgezet in een federatie, omdat er bij de meerderheid van de 'States' behoefte bestond aan een hechtere band. Maar goed een halve eeuw later woedde er in deze federatie een bloedige burgeroorlog omdat de Zuidelijken, de 'Confederates', de federale banden, te knellend vonden. De federalen wonnen opnieuw.

Tegenstrijdig

Betekent dit dat de confederatie voorgoed tot de geschiedenis behoort? Laten we om die vraag te beantwoorden eens kijken naar de tegenstrijdige ontwikkelingen in West- en Oost-Europa. De EG heeft zich ontwikkeld tot een statenverbinding op federale basis. In economisch opzicht hebben de lidstaten hun soevereiniteit vrijwel geheel overgedragen aan een nieuwe gemeenschappelijke regering: de Europese Raad (van ministers) en de Europese Commissie (de uitvoerende macht met recht van initiatief). Ze hebben in de in 1987 in werking getreden 'Europese Acte' de grondslag gelegd voor de overdracht van hun soevereiniteit op het terrein van het buitenlands beleid. Nog dit jaar zal een 'Intergouvernementele Conferentie' daar nadere uitwerking aan geven. In eenzelfde forum zal ook nog dit jaar worden gesproken over de totstandkoming van een monetaire unie.

Intussen wordt hard gewerkt aan een gemeenschappelijk fiscaal en sociaal beleid. Als al deze plannen ten uitvoer worden gelegd, zal men dicht bij een federatie zijn. Het belangrijkste inhoudelijke element dat daaraan dan nog ontbreekt is het defensiebeleid en op constitutioneel gebied een 'senaat'. Haar grenzen vindt elke federatie op het culturele vlak. Zelf pleit ik al jaren voor een confederaal Europees cultureel bestel. Behoud van culturele identiteit van de samenstellende delen blijkt zelfs het beste bindmiddel voor een federatie. Culturele autonomie moet, ook dat laten alle gevestigde federaties zien, niet alleen worden erkend, maar ook vastgelegd. Daarin nu zijn de lidstaten van de EG tot dusverre volstrekt tekortgeschoten. De Europese verdragen dienen dan ook ten spoedigste te worden aangevuld met een of meer culturele artikelen. Alleen dat zal de sluipende erosie van de culturele identiteit, met name die van de kleinere cultuurgemeenschappen, veroorzaakt door markttechnische factoren, geringschatting van klein door groot, en door ongeoorloofde bureaucratische bemoeizucht in Brussel, kunnen stoppen.

Cultuur

Maar daarmee zijn we er niet. Om te beginnen is de Europese Gemeenschap maar een deel van West-Europa. En verder leiden de sterke middelpuntvliedende krachten in Midden- en Oost-Europa alom tot een streven naar autonomie of zelfs naar zelfstandigheid, waarbij in vele gevallen nauwere aansluiting met West-Europa wordt gezocht, vooral op cultureel gebied. Een breed Europees cultureel samenwerkingsverband zou niet anders dan de vorm van een confederatie kunnen hebben, met als kern bij voorkeur de in Straatsburg gevestigde Raad van Europa.

Een confederaal bestel zou wellicht ook een oplossing kunnen zijn op politiek terrein in Midden- en Oost-Europa, met name voor die etnische en/of cultuurgemeenschappen die zozeer hebben geleden onder een gedwongen staatsverbinding, dat zij zich van die banden volledig willen ontdoen. Terecht waarschuwt Van Doorn in zijn column in deze krant van 30 augustus voor het gevaar van een groot aantal nieuwe mini-staten. Maar zijn idee van decentralisatie door federalisering zal door veel van die groeperingen als onvoldoende worden beschouwd. Ook hier zou een confederale opzet, al was het maar voor een kortere of langere afkoelingsperiode, een oplossing kunnen bieden. Trouwens, is Jeltsin die weg niet al een heel eind opgegaan?

Zuid-Afrika

Er is nog een gebied waar een confederatie totaal uit elkaar vallen zou kunnen verhinderen: Zuid-Afrika. De tegenstellingen tussen blanken en zwarten, en binnen die groepen, maakt het weinig waarschijnlijk dat er een eenheidsstaat zal ontstaan, zelfs al zou die federaal zijn georganiseerd. Als tussenfase zou ook daar een confederatie uitkomst kunnen bieden. Het is waar dat de besproken confederaties in federaties zijn overgegaan. Maar zolang zij bestonden, hielden ze een meer dan minimale eenheid in stand, die in onze contreien zelfs langer dan twee eeuwen werkbaar bleef.

Met een loflied op federalisme (Van Doorn) wil ik best instemmen. Als maar niet uit het oog wordt verloren dat de historisch noodzakelijk gebleken opstap ertoe, de confederatie, ook in onze tijd, haar bestaan zou kunnen rechtvaardigen.