Boete zwartrijden twee maal zo hoog als eenmalige uitkeringvoor minima; Debat zwartrijden tekent kwaliteit Haagse discours

De Tweede Kamer wil deze week ten slotte dan toch nog een hartig woordje wisselen met de verantwoordelijke bewindslieden over de drastische verhoging van de boete voor zwartrijden die per 1 augustus is ingegaan. Het onderwerp heeft een speciaal accent gekregen door recente bespiegelingen van premier Lubbers in Nijmegen over de lage boetes voor kleine delicten in dit land en de bijbehorende normvervaging. Maar het is typerend voor de kwaliteit van het Haagse discours dat de directe aanleiding tot het Kamerdebat niet ligt in de (on)wijsheid van de verhoging, maar in gekissebis tussen de ministers Maij-Weggen (verkeer) en Hirsch Ballin (justitie) over de ambtelijke afstemming over de handhaving.

Symptomatisch

Toch is de maatregel van minister Maij symptomatisch voor het omstreden recept van de premier. De boete is verhoogd van vijfentwintig tot honderd gulden terwijl de schade bij een zwarte zone de twee gulden niet te boven zal gaan. Anders gezegd: de boete voor een op zichzelf gering feit beloopt tweemaal de eenmalige uitkering voor de minima waaraan het nodige beraad tot op het hoogste niveau te pas komt. Hoe heeft de minister dit eigenlijk gemotiveerd? Uiterst summier, zo blijkt uit een persverklaring van haar departement van 6 juni. Ze voert eigenlijk maar een argument aan, namelijk 'dat zwartrijden met kracht bestreden dient te worden', onder verwijzing naar een geschat zwartrijpercentage in Amsterdam van 16 tot 18 procent c.q. een derving van pakweg 20 miljoen gulden. Dat de minister niet wenst te berusten in een dergelijk sociaal kwaad spreekt vanzelf, doch vormt nog geen antwoord op de vraag van de verhouding tussen doel en middelen. Criminaliteit is in de rake typering van de criminoloog Jac. van Weringh 'veelkantig gedrag'.

Dat geldt zelfs voor de minder zware varianten. Zwartrijden ligt ingewikkelder dan de simpele berekening van de kordate bewindsvrouw suggereert. 'Het kan met opzet, al dan niet uit principe, maar ook per ongeluk', stelt de Commissie-Roethof in een baanbrekend rapport over de veelvoorkomende criminaliteit uit 1984. Zelfs wanneer men met deze commissie aanneemt dat het meeste zwartrijden opzettelijk gebeurt, dan lopen de motieven toch nog aardig uiteen: gewin, spel, onvrede of verzet tegen De Maatschappij. Hetzelfde geldt voor houding, gehanteerd excuus, sociale categorie, methode van zwartrijden en niet in de laatste plaats de frequentie.

Het maakt nogal wat verschil of men te maken heeft met een die-hard die opereert op basis van de rekensom dat een controle a 25 gulden per maand voordeliger is dan menig maandabonnement, of een uitkeringstrekker die tegen het eind van de maand krap zit en voor wie zo'n paar zones toch mooi meegenomen zijn, dan wel een reguliere consument die een half uur kleumend heeft staan wachten op de zoveelste verlate tram en meent dat daar wel een gratis reisje tegenover mag staan. Om maar te zwijgen over de spankracht van het budget van de gemiddelde scholier.

De die-hard wordt met gelijke munt betaald, maar voor menige andere categorie vormt het nieuwe tarief een reactie die niet in verhouding staat tot de ernst van de overtreding. Nu valt er natuurlijk wel wat te schipperen bij de daadwerkelijke toepassing, maar dat roept zijn eigen problemen op. Het voornaamste effect op iemand die zo zwaar wordt gepakt voor een kleine overtreding is rancune. Als deze zich niet uit in agressie, dan toch wel in ander vluchtgedrag. In elk geval is het uiterst onwaarschijnlijk dat de beoogde norm 'gij zult niet zwartrijden' door de aldus bejegende burger wordt geinternaliseerd, zoals dat in de leerpsychologie heet.

Kansdrempel

Kern van de zaak is natuurlijk dat het niet om een simpele rekensom gaat. Reeds in economische termen wordt aan de hoogte van de boetes trouwens een grens gesteld door de wet van de verminderde meeropbrengst. Deze geldt ook in overdrachtelijke zin. De hoogte van sancties valt verder niet los te zien van de 'kansdrempel', zoals de Amsterdamse politiepsycholoog dr. F. Denkers vijftien jaar geleden uiteenzette in een proefschrift over criminologie en beleid. Beneden een reele pakkans werkt strafverzwaring niet omdat niemand er in gelooft en bij een hoge pakkans is zij overbodig omdat mensen daardoor al voldoende worden afgeschrikt. Minister Maij heeft ook aangekondigd de controle in het openbaar vervoer te willen verbeteren, maar dat is niet meer dan flankerend beleid bij de verviervoudigde boete. Als de combinatie haar werkelijk ernst was, zou zij de uitwerking van de nieuwe controlemiddelen hebben afgewacht om daarop de hoogte van een eventuele boeteverzwaring af te stemmen. Controle en kansdrempels zijn vooral belangrijk wanneer het zoals bij zwart rijden gaat om gelegenheidscriminaliteit. Maar het is naief te menen dat deze vorm van criminaliteit uitsluitend valt tegen te gaan met behulp van de combinatie van pakkans en hogere boetes. Zelfs de meest uitgekiende combinatie van die twee blijft dweilen met de kraan open zolang de gelegenheid niet inhoudelijk wordt aangepakt. Nu kan men haar zo ruim opvatten in termen van sociale ongelijkheid dat zij zichzelf verslaat. Wat dit betreft heeft het debat over de regeringsverklaring van het eerste kabinet-Den Uyl zich een zekere faam verworven doordat het werd voorgesteld alsof aanpak van de werkloosheid en uitbreiding van de buurthuizen meer zouden doen aan de criminaliteitsbestrijding dan meer politie of meer cellen.

Met deze carricatuur hoe goed bedoeld ook heeft de Commissie-Roethof afdoende afgerekend. Maar dat laat nog wel het nodige open aan versterking van de kwaliteit van sociale verbanden als onmisbare bodem in de markt van de criminaliteitsbestrijding. Een aardig voorbeeld is het voetbalvandalisme. Van allerlei kanten is aangedrongen op afschaffen van staanplaatsen in de stadions. Dat maakt het fysiek moeilijker rotzooi te schoppen, maar even belangrijk is dat een dergelijke inrichting de bezoekers niet als vee behandelt. Het pasjessysteem is gesneuveld op een verzet dat niet in de laatste plaats te maken had met de omstandigheid dat alle mooie woorden over bijkomende voordeeltjes niet konden verhullen dat ook hieraan toch eigenlijk het mensbeeld van voetbalvee ten grondslag lag. Er wordt nu gewerkt aan een nieuwe versie en ten minste een betrokken bestuurder wil (in zijn vrije tijd) wel toegeven dat beslissend is of deze ook werkelijk service biedt en niet alleen voor de elite in de sky-box.

Kwaliteit

Of neem de verloedering van de abri's, een voorbeeld dat door premier Lubbers met zoveel woorden werd aangehaald in zijn pleidooi voor hogere boetes. In Amsterdam is daaraan een halt toegeroepen door ze uit te besteden aan een firma die ze gebruikt voor reclame maar tegelijk zorgt voor behoorlijke verlichting en ze vrijhoudt van grafitti en dergelijke. Deze aanpak ontleent zijn kracht niet aan boetes maar aan de daadwerkelijke demonstratie dat anti-sociaal gedrag uiteindelijk niet wint. Nu nog de bijbehorende kwaliteit van het openbaar vervoer zelf. Het is echter geen bemoedigend teken dat de spoorwegen (die toch al een minder percentage zwartrijders hebben dan de tram) de mogelijkheden van een kaartje in de trein nu willen beperken. Vanuit de dienstauto gezien lijkt de verhoging voor de boetes voor zwartrijden wellicht eenvoudig. In de praktijk creert zij alleen maar een verslechtering van de toch al belabberde betalingsbereidheid, met alle administratieve en gerechtelijke nasleep van dien. Voor het Openbaar Ministerie was deze eerder dit jaar zelfs een reden voorzichtig te opperen maar helemaal van dit soort boetes af te zien. Het gat van vijfendertig gulden tussen de nieuwe boete van minister Maij en het schikkingstarief van het OM vormt nu de concrete aanleiding voor het Kamerdebat. Het OM kan minder eenvoudig aansluiten dan wellicht lijkt, omdat dan het verband met andere boetes verloren gaat. Dat is een niet onbelangrijke complicatie want, bij gebrek aan een absolute norm is de grondslag van de boetes voor veelvoorkomende criminaliteit welhaast per definitie relatief, een kwestie van onderlinge verhoudingen tussen de boetes. Daaraan gaat minister Maij voorbij met haar verhoging. Het onderliggende probleem is dat het hele stelsel van boetetarieven voor veelvoorkomende criminaliteit een eigen leven is gaan leiden. Van oudsher vormt de rechterlijke straftoemeting het richtsnoer voor de routinetransacties. Bepalend voor het rechterswerk is het oude adagium 'ieder het zijne geven'. Dat is bij de verruiming van de vermogensstraffen in 1983 ook erkend door het draagkrachtbeginsel in de wet op te nemen. Naarmate de bandbreedte van standaardboetes toeneemt zoals nu bij zwartrijden wordt de binding aan de centrale rechtvaardigheidsnorm losser, en de overtuigingskracht minder.

Tarievenoorlog

De Groningse hoogleraar strafrecht De Jong stelt voor dat de rechters het verloren gegane terrein terugpakken door zelf algemene tarieven voor de straftoemeting te stellen tegenover die van het OM. If you can't beat them, join them, noemen de Amerikanen dat. Dit miskent dat de rechterlijke organisatie geen voorziening kent voor dit soort algemene beleidsvorming. Veeleer geldt voor de rechters in dit land dan ook een ander Amerikaans gezegde: don't get mad, get even. Zij behoren zich met andere woorden niet te laten verleiden tot een tarievenoorlog over het hoofd van de verdachte heen maar dienen juist vast te houden aan het unieke van hun werk (wat overigens allerminst uitsluit dat in reeksen van concrete uitspraken lijnen van wijs beleid zijn te ontwaren). Dat kan helpen bij het aanspreken van het parlement op zijn verantwoordelijkheid voor de boete-crisis als controleur op afstand van het OM en als medewetgever. De honderd gulden-maatregel laat zien dat dit hard nodig is.

    • F. Kuitenbrouwer
    • Commentator van Nrc Handelsblad