HET VERJUBELDE VERMOGEN VAN NEDERLAND; Staat in tien jaarhonderd miljard gulden armer

Op Prinjsesdag, volgende week dinsdag, zal minister Kok zeer waarschijnlijk een somber beeld schetsen van 's lands financien. Ondanks opeenvolgende bezuinigingsoperaties loopt de staatsschuld nog steeds op. Politici slagen er maar niet in de tering naar de nering te zetten. Het vermogen van de Staat der Nederlanden is het afgelopen decennium met honderd miljard gulden geslonken. Nu de staatsbalans negatief wordt, moet Den Haag kiezen.

Volgende week dinsdag presenteert minister Kok zijn eerste Miljoenennota aan het parlement. Deze nota geeft een samenvattend beeld van de staatsfinancien en van de nationale economie. Zonder twijfel zal de bewindsman een aantal sombere passages wijden aan de onrustbarende groei van de staatsschuld. Aan het einde van dit jaar bedraagt die schuld meer dan 315 miljard gulden. Het volgend jaar loopt de schuld verder op met ruim twintig miljard gulden, het bedrag van het financieringstekort. In 1992 en 1993 is het van hetzelfde laken een pak. Om de aanwas van de staatsschuld te beteugelen, hebben CDA en PvdA vorig najaar in het regeerakkoord vastgelegd dat het financieringstekort in de periode 1990-1993 naar beneden moet. Desondanks zwelt de staatsschuld tijdens het bewind van het derde kabinet-Lubbers met ruim tachtig miljard gulden op.

Nu al vergt de rente over de staatsschuld 23 miljard gulden per jaar. Dat geld is niet langer beschikbaar voor nuttiger rijksuitgaven of voor belastingverlaging. Naarmate de staatsschuld stijgt, nemen de rentelasten toe. In 1993 zal de jaarlijkse rentelast zijn opgelopen tot meer dan 28 miljard gulden. Stijgende rentebetalingen zijn net een koekoeksjong; zij drukken steeds meer andere overheidsuitgaven over de rand van het begrotingsnest. Kok moet er slapeloze nachten van hebben. Met extra rente-uitgaven is deze regeerperiode evenveel geld gemoeid (vijf miljard gulden) als de opstellers van het regeerakkoord met zoveel pijn en moeite bij elkaar hebben gesprokkeld voor nieuw beleid in de jaren 1990-1993. Gezien het verloop van de rentelasten bestaat er alle aanleiding om de groei van de staatsschuld af te remmen. Dat doel wordt bereikt door het financieringstekort versneld te reduceren.

Voor een versnelde tekortreductie is nog een tweede argument. Er moet een einde komen aan het potverteren in Den Haag. Op zichzelf genomen hoeft een grote staatsschuld geen probleem te zijn. Ook ondernemingen lenen vaak geld voor de financiering van omvangrijke investeringsprojecten. Veel gezinnen steken zich diep in de schuld voor de aankoop van een eigen huis. Omdat er in al deze gevallen tegenover de aangegane schulden bezittingen staan, maakt niemand zich over zulke private leningfinanciering erg druk.

Net zoals bij een analyse van de financiele positie van ondernemingen en huizenbezitters, dient ook de staatsschuld te worden beoordeeld in het licht van de daar tegenover staande bezittingen. De overheid heeft immers niet alleen schulden: zij investeert, verstrekt leningen en neemt deel in bedrijven. Wanneer de overheid leent voor produktieve investeringen, bij voorbeeld in tunnels en rijksgebouwen, is er weinig aan de hand. Zulke investeringen verdienen zichzelf terug. Wanneer de overheid het geleende geld op haar beurt uitleent aan derden, is er evenmin een probleem. De rentebetalingen van het rijk vallen dan immers weg tegen de van derden ontvangen rente. Om dezelfde reden kan de overheid zonder bezwaar geld lenen om deel te nemen in goedlopende bedrijven.

Maar in de jaren tachtig heeft minister Ruding niet alleen geld geleend voor investeringen en om leningen te kunnen verstrekken. Hij ging hoofdzakelijk de kapitaalmarkt op om een deel van de ambtenarensalarissen, rentelasten en uitkeringen te kunnen betalen. Uitkeringen en subsidies slokken vandaag de dag tweederde deel van de collectieve uitgaven op. Leent de overheid voor dergelijke vluchtige uitgaven, waar tegenover geen staatsbezit wordt opgebouwd, dan verdampt het vermogen van de staat. Onder minister Kok wordt dit beleid voortgezet.

De staatsbalans geeft een overzicht van bezittingen en schulden van het rijk. Eind 1988 bedroeg het staatsbezit 355 miljard gulden. De staat bezat roerende en onroerende goederen ter waarde van 127 miljard. Staatsbedrijven en deelnemingen waren 84 miljard waard. Voor sociale woningbouw was 46 miljard uitgeleend aan gemeenten en corporaties. Deze post prijkt als een vordering op de staatsbalans.

Volgens de laatste staatsbalans stond tegenover de bezittingen met een gezamenlijke waarde van 355 miljard gulden een bedrag wegens schulden en andere verplichtingen ter grootte van 341 miljard. Anderhalf jaar geleden was het staatsvermogen dus nog veertien miljard gulden positief.

In het begin van de jaren tachtig toonde de staatsbalans een veel groter positief vermogen van ruim honderd miljard gulden. Het afgelopen decennium is dus voortdurend op het staatsvermogen ingeteerd. Met penningmeester Ruding aan het roer hebben vorige kabinetten bijna honderd miljard staatsvermogen 'verjubeld', om eens een favoriete uitdrukking van de frele roerganger te gebruiken.

Slecht nieuws

Vermoedelijk slaat de balans al dit jaar om. De schulden van de staat zijn volgend jaar voor het eerst in ruim dertig jaar groter dan de waarde van het staatsbezit. Dat is slecht nieuws voor socialisten. Zij willen juist een groeiend deel van het nationale vermogen in gemeenschapshanden brengen. In het beginselprogramma van de PvdA (uit 1977) staat dat grond, banken, verzekeraars en de wapenindustrie in handen van de overheid moeten komen. Kamerleden van die partij zwegen echter als het graf, toen CDA en VVD in de jaren tachtig eendrachtig het staatsvermogen over de balk smeten. Hoe is het mogelijk dat de grootste oppositiepartij zo'n kans voor open doel miste?

Onbespreekbaar

Het was bij uitstek voor de PvdA moeilijk om tegen de snelle uitholling van het staatsvermogen te protesteren. Want als voor vluchtige uitgaven niet langer mag worden geleend, moet het mes in ambtenarensalarissen en uitkeringen. Die consequentie was en is voor de sociaal-democraten volstrekt onbespreekbaar. CDA en VVD hebben evenmin protest aangetekend tegen de voortgaande aantasting van het staatsvermogen. Ook dat verbaast niet. Deze partijen hebben een boterberg op het hoofd, doordat zij in de jaren tachtig akkoord gingen met het gigantische potverteren. CDA en VVD hebben honderd miljard verspeeld, omdat zij geen opstand van ambtenaren en uitkeringsontvangers durfden riskeren door nog meer op het inkomen van deze groepen te bezuinigen. De belastingen wensten deze partijen niet te verhogen. Alle grote partijen hebben dus belang bij de doofpot. Daarom speelde het verdampte staatsvermogen tijdens de landelijke verkiezingscampagne in het najaar van 1989 geen enkele rol.

Aan de afbraak van het staatsvermogen moet zo snel mogelijk een einde komen. Het ongebreideld interen op staatsbezit maakt een slechte indruk op beleggers. Zij zullen in de toekomst een hogere rente eisen, omdat de Nederlandse staat als een minder betrouwbare debiteur wordt gezien. Staatsbezit kan slechts eenmaal worden vervreemd. Na uitverkoop van het staatsbezit, moeten de belastingen omhoog om op de oude voet met uitgeven te kunnen doorgaan. Naarmate rendabel staatsbezit wordt geliquideerd, dalen bovendien de ontvangsten in de vorm van niet-belastingmiddelen (rente, dividend). Bij een gegeven uitgavenpeil moeten de belastingen dan extra omhoog, om het gat te stoppen. Zulke belastingverhogingen zijn schadelijk voor de economie. De afbraak van het staatsvermogen kan worden gestopt, als Haagse politici met elkaar zouden afspreken voortaan alleen nog maar schulden te maken voor de financiering van produktieve investeringen, leningen aan derden en deelnemingen in goed renderende ondernemingen. Tegenover elke gulden die de overheid leent, neemt dan ook het staatsbezit met een gulden toe. Tegenover elke gulden die de staat aan extra rente kwijt is, ontvangt de staat een gulden in de vorm van rente, dividend op deelnemingen, enzovoort.

De regel dat de overheid alleen schulden mag maken waar bezit tegenover komt te staan, heet de 'gulden financieringsregel'. Gemeenten, provincies en waterschappen moeten zich al sedert jaren aan deze gouden regel houden. Het is de hoogste tijd dat ook het rijk op de gulden financieringsregel overstapt. Dat heeft wel ingrijpende gevolgen voor de rijksbegroting en dus voor alle burgers en bedrijven. Uit toepassing van de gouden regel volgt dat het financieringstekort van het rijk omlaag moet van 22 miljard (in 1990) tot drie miljard gulden (ongeveer een half procent van het nationale inkomen). Want de opbrengst van staatsleningen ter grootte van negentien miljard gulden is nu bestemd voor de financiering van vluchtige uitgaven, en dat zou niet langer zijn toegestaan.

Bij de overstap op de gouden regel ligt het voor de hand tevens over te gaan tot herinvoering van het onderscheid tussen de gewone dienst en de kapitaaldienst op de rijksbegroting. Vroeger, voor de invoering van de Comptabiliteitswet van 1976, bestond dat onderscheid ook. Op de gewone dienst staan de vluchtige ('lopende') uitgaven en ontvangsten. Bij een tekort op de gewone dienst neemt het staatsvermogen af. Op de kapitaaldienst staan de uitgaven waarvoor mag worden geleend, zonder dat het staatsvermogen daalt.

Een veelgehoord bezwaar tegen herinvoering van de kapitaaldienst luidt dat de rubricering van sommige overheidsuitgaven tot problemen leidt. Behoren bij voorbeeld de onderwijsuitgaven tot de lopende uitgaven (gewone dienst, mag niet voor worden geleend), of vormen zij een investering in het menselijk kapitaal van Nederland (kapitaaldienst, mag voor worden geleend)? Even aannemend dat investeringen na herinvoering van de kapitaaldienst beter tegen bezuinigingsaanslagen zijn beschermd, zouden politici allicht in de verleiding komen om zoveel mogelijk uitgavenposten tot investering te bestempelen. Het resultaat is dan uitsluitend dat de rijksbegroting (nog) verder vervuild raakt. Deze kritiek kan worden weerlegd, omdat er verschillende, nauwelijks te manipuleren toetsstenen beschikbaar zijn om posten op de gewone dan wel de kapitaaldienst onder te brengen. In opdracht van de vaste Kamercommissie voor de rijksuitgaven doet het Haagse Instituut voor Onderzoek van Overheidsuitgaven momenteel een onderzoek naar de wenselijkheid van herinvoering van de kapitaaldienst. Wij menen dat de Kamer minister Kok moet pressen de kapitaaldienst opnieuw in te voeren. Dan zou de rijksbegroting voortaan in een oogopslag duidelijk maken in hoeverre het rijk geld leent voor de financiering van vluchtige uitgaven en in hoeverre dus het potverteren uit de jaren tachtig wordt voortgezet.

Zwarte circuit

Zou het kabinet Lubbers/Kok op dit moment de gulden financieringsregel invoeren, dan staan Haagse politici voor lastige keuzen. Lenen voor negentien miljard gulden aan vluchtige uitgaven mag niet meer. Dus moeten de belastingen met negentien miljard gulden omhoog, of dient op de rijksuitgaven tot een gelijk bedrag te worden bezuinigd. Ook een combinatie van beide ingrepen is denkbaar. Hoe dan ook, de gouden regel kan niet in een keer worden toegepast. Invoering ervan vergt ten minste een volle kabinetsperiode. Maar hoe langer het kabinet wacht, hoe hoger de prijs (rentelasten) die in de tweede helft van de jaren negentig moet worden betaald.

Zwarte circuit

Zowel aan belastingverhoging als aan bezuinigen kleven grote bezwaren. Door de toenemende krapte op de arbeidsmarkt dreigen belastingverhogingen te worden afgewenteld op ondernemingen en kapitaalverschaffers. Dat kost op den duur banen en economische groei, doordat investeringen achterwege blijven. Hogere tarieven zullen bovendien nog meer mensen het al overvolle zwarte circuit in jagen. De meest mobiele belastingbetalers krijgen een extra prikkel voor fiscale emigratie. De andere oplossing, via bezuinigingen de tering naar de nering zetten, zal op veel maatschappelijk verzet stuiten. Kamerleden en ambtenaren zijn bezuinigingsmoe. De deels nog onervaren bewindslieden hebben nu al de grootste moeite hun uitgaven binnen de perken van de begrotingsposten te houden. Tegenvallende belastingopbrengsten dreigen het financieringstekort op te stuwen tot boven het in het regeerakkoord neergelegde plafond.

Natuurlijk kunnen Haagse politici er voor kiezen het bestaande peil van de collectieve uitgaven in stand te laten. Ministers en Kamerleden moeten dan echter geen verstoppertje spelen door de noodzakelijke belastingverhoging van negentien miljard gulden achterwege te laten en in plaats daarvan schulden te maken. Zij mogen niet weglopen voor de onontkoombare keuze: meer bezuinigen of belastingverhoging. Die keuze vergt van alle betrokkenen een grote politieke moed. Beslissers in Den Haag moeten dan maar kiezen met de moed der wanhoop. Potverteren mag niet meer.

Flip de Kam, Jakob de Haan en Cees Sterks werken bij de vakgroep Algemene Economie van de Rijksuniversiteit Groningen. Deze week verschijnt hun boek over het begrotingstekort en de last van de staatsschuld 'De kerfstok van Nederland' (Schoonhoven: Academic Service, 39,90 gulden).

    • Flip de Kam
    • Jakob de Haan
    • Cees Sterks