Herzie de stelselherziening

De onvrede met de bijna vier jaar geleden ingevoerde stelselherziening sociale verzekeringen groeit. Enkele maanden geleden zei minister De Vries van sociale zaken en werkgelegenheid dat deze herziening is mislukt. Van diverse kanten, bijvoorbeeld FNV en Teldersstichting, zijn intussen voorstellen gekomen voor een gedeeltelijke verbetering.

In NRC Handelsblad van 31 juli stond dat het kabinet nu kan kiezen: of pappen en nat houden met een verfijning hier of een beperking daar, of een echte fundamentele discussie beginnen over de toekomst van het Nederlandse stelsel in het licht van alle ontwikkelingen die ons nog te wachten staan. Daarmee sloot deze krant aan op het in de Eerste Kamer gedane verzoek om zo'n fundamentele discussie (5 juni '90). De vraag waar het in feite om draait is die naar de verantwoordelijkheid van de overheid de 'politiek' en die van het bedrijfsleven voor (gedeelten van) onze sociale zekerheid.

Waarom? Omdat zo'n afbakening bepalend is voor de (relatieve) onafhankelijkheid die de sociale verzekeringen zouden moeten hebben ten opzichte van het financiele overheidsbeleid. Dat een scheiding tussen beide noodzakelijk is, is de laatste tijd meermalen gebleken uit oneigenlijk gebruik van uitkeringsgelden en premies voor inkomenspolitiek (koopkrachtplaatjes) of werkgelegenheid. De jurist A. M van Dusseldorp wees daar in deze krant van 1 september nog eens op.

Een aardig voorbeeld. Het Gemeentelijk Magazine NG van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten klaagt in zijn nummer van 20/27 juli: 'Medefinanciering banenpools laat (Sociale) Verzekeringsraad koud, ondanks goed gevulde kassen Bedrijfsverenigingen'. Terecht. Als er te veel geld in kas is, kan de premie omlaag. De fondsen worden steeds meer een grabbelton en dat is in strijd met de verzekeringsgedachte: premies worden geheven om uitkeringen te kunnen betalen.

Veranwoordelijkheid

Wie moet nu eigenlijk voor wat verantwoordelijk zijn? Voor wie, tot op zekere hoogte, gelooft in het uitgangspunt dat de betaler beslist, is het duidelijk dat de verantwoordelijkheid voor uit de schatkist gefinancierde voorzieningen Algemene Bijstandswet, inkomensregelingen voor gedeeltelijk arbeidsongeschikte en oudere werklozen (IOAW en IOAZ) en, heel merkwaardig, de kinderbijslag bij de overheid ligt. Daarentegen zou de verantwoordelijkheid en dus de zeggenschap van de door het bedrijfsleven uit premies (bestemmingsheffing) betaalde (werknemers)verzekeringen in grotere mate bij sociale partners moeten liggen; niet krachtens het subsidiariteitsbeginsel, maar krachtens autonoom recht. Het gaat dan niet alleen om de uitvoering, maar ook om de vaststelling van de hoogte van premies en uitkeringen.

Natuurlijk kan die verantwoordelijkheid niet onbeperkt zijn, alleen al omdat de grondwet (artikel 20) de overheid belast met de zorg voor de bestaanszekerheid van haar onderdanen. Dit betekent dat ze een directe bemoeienis heeft met de hoogte van het minimumloon en de minimumuitkeringen. Of het hier een budgettaire of beleidsmatige benadering moet betreffen, is een tweede.

Sociale partners

Zou het zo gek zijn eens te overwegen of sociale partners zeggenschap mogen hebben over de mate waarin mensen met een minimumuitkering uit een sociale verzekering delen in de door het bedrijfsleven verdiende toegenomen welvaart? De 'politiek' zou dan een benedengrens de noodzakelijke kosten van het bestaan moeten vaststellen en de sociale partners doen er al dan niet een schep bovenop. De vakbonden hoeven dan geen (koppelings)eis bij het kabinet te deponeren, omdat zij de realisering van hun wensen in grote mate zelf in handen hebben. Natuurlijk komt die schep uit de pot van de beschikbare loonruimte (arbeidskosten), maar dat is in feite nu ook zo, en het staat toch wel sierlijk om op deze manier een duidelijke solidariteit van de werkende met de niet-actieve medemens te tonen.

En de trekkers van bijstand, IOAW en IOAZ? Hiervoor is de overheid nu eenmaal verantwoordelijk en ze moet een aan haar eigen mogelijkheden aangepast beleid voeren, ook al zou dat leiden tot een verschil in de hoogte van de uitkeringen.

Onrechtvaardig? Zijn als gevolg van beroerde pecuniaire omstandigheden de werkenden in de collectieve sector, zoals de gezondheidszorg, niet jarenlang op achterstand gezet ten opzichte van hun collegae in de marktsector? Toch zal de overheid een zekere verantwoordelijkheid voor de uitkeringen en in relatie hiermee voor de hoogte van de premies moeten houden, maar dan wel op afstand. Zoals ze bij calamiteiten kan ingrijpen in de loonvorming, zou ze ook in bijzondere omstandigheden corrigerend moeten kunnen optreden tegen te hoge misschien ook wel eens tegen te lage premies en prestaties.

Herijking

Het ligt voor de hand dat zo'n opzet moet leiden tot een herijking van het begrip 'collectieve lasten' en van zijn instrumentele betekenis. Je kunt immers de overheid niet aansprakelijk stellen voor uitgaven waarop ze geen of weinig invloed heeft. Beinvloeding sociale akkoorden is een andere zaak.

In de Financiele nota sociale zekerheid 1989 staat in een beschouwing over de relatie tussen bovenwettelijke uitkeringen en collectieve lastendruk, dat bij meting van de premiedruk als component van de collectieve lastendruk altijd is uitgegaan van het niveau van de premie-ontvangsten van die regelingen die in de Nationale Rekeningen van het CBS tot de sector sociale verzekeringen worden gerekend. Deze methodiek is nooit, aldus nog steeds de nota, formeel vastgelegd, maar gebaseerd op beleidsmatige afspraken. Of op boekhoudkundige? Beleidsmatig zou het begrip 'collectieve lastendruk' in tweeen kunnen uiteenvallen: de druk van de lasten die dienen tot profijt van de gemeenschap (infrastructuur, politie, defensie enz.), en die waarvan we individueel profijt hebben als substitutie voor een individuele voorziening. Dit laatste is de sociale zekerheid. Op zich is het toch merkwaardig dat bijvoorbeeld de verplichte ziekenfondsverzekering onder de collectieve lasten valt, maar de particuliere verzekering tegen ziektekosten niet. En dit alleen wegens het verplichtend karakter, destijds aan particuliere initiatieven gegeven om inkomsten uit premies en dekking van risico's te spreiden.

Je zou kunnen spreken van een 'A en een B categorie' in de collectieve lastendruk, waarbij deze laatste een andere waardering zou moeten krijgen bij de berekening van dit toch al wat arbitrair geformuleerde begrip als sociale partners een grotere zeggenschap hebben gekregen.

De voordelen van zo'n scheiding in verantwoordelijkheden zijn duidelijk: geen van de overheid eisende vakbeweging of klagende werkgevers over de hoogte van uitkeringen, want die hebben zij goeddeels zelf in de hand. Bovendien is er dan een overheid waarvoor het parool geldt: handjes-af van de sociale kassa. Kortom: een systeem met meer checks and balances.

Corporatisme

Tenslotte nog een aspect dat actueel is geworden door uitspraken over corporatistische elementen in de arbeidsvoorzieningswet en de plannen tot herziening van de uitvoeringsorganisatie voor de werknemersverzekeringen. Wolfson (in de SER-vergadering van mei en in Trouw van 1 en 2 juni) en Bomhoff in deze krant van 11 juni, maken zich schuldig aan het gezelschapsspel met appels en peren. Of vinden ze dat het verschil tussen financiering uit de schatkist dan wel uit de sociale fondsen geen onderscheidend beginsel moet zijn voor zeggenschap? Flip De Kam schijnt hier weinig waarde aan te hechten, als hij schrijft dat uitvoering van de sociale verzekeringen door de Rijksoverheid en de gemeenten veel meer voor de hand ligt, omdat alle uitkeringsontvangers dan slechts met een loket te maken hebben. (Aangehaald door Velskamp in Sociaal Maandblad Arbeid juli/aug. '90). Welja, alles in een (rijks)hand, op weg naar een pure collectivisering. Of, zoals minister De Vries het op 5 juni in de Eerste Kamer formuleerde, 'het te gemakkelijk grijpen naar de sfeer van de premies voor sociale zekerheid als oplossing voor allerlei problemen die men bij de rijksbegroting tegenkomt'.

    • H. F. Heijmans