Fragmenten uit de Nijmeegse rede van premier Lubbers; 'NEDERLAND IS ZIEK'

Ter gelegenheid van de opening van het academisch jaar in Nijmegen hield premier Lubbers afgelopen maandag een redevoering waarin hij zich bezorgd toonde over de gezondheid van Nederland. Ons land is dermate 'ziek', aldus de premier, dat kan worden gesproken van een nieuwe 'sociale kwestie'. Een ander deel van zijn rede was gewijd aan de uitholling van de wet- en regelgeving als gevolg van een erosie bij zowel burgers als overheid van het besef dat de wet dient te worden nageleefd. Hieronder de beide passages uit de toespraak van de minister-president.

Politiek wil integratiebeleid zijn. Een sociale rechtsstaat, een sociale markteconomie, sociaal krachtens zijn voorzieningen, schiet te kort als armoede weliswaar wordt uitgebannen, maar tegelijk te veel mensen blijvend op het minimum zijn aangewezen en daardoor vaak in een isolement leven.

Bij de analyse van sociale vernieuwing, het antwoord dus op het zojuist gesignaleerde tekort, worden drie elementen onderscheiden: Verminder de Haagse bureaucratie en geef meer armslagen daarmee ook meer verantwoordelijkheden aan de gemeenten; geef de gemeenten ook meer belang, zoals meer voordeel bij de vermindering van het beroep op de Bijstandswet. Geef meer ruimte aan intermediairestructuren, aan wat particulier initiatief heet; aan de burgers zelf, gestructureerd in allerlei organisaties en verbanden mooie voorbeelden zijn sport en cultuur en praktizeer veel meer symbiose tussen overheid en samenleving; denk bijvoorbeeld aan de tripartiete arbeidsvoorziening en de gezondheidszorg.

'Meer evenwicht in rechten en plichten'. Spreekde mens, het individu, de persoon aan op zijn eigen waarde, zijn eigen mogelijkheden en daarmee ook op zijn plichten.

Dit beginsel wordt vrij algemeen onderschreven. Het neemt aan relevantie toe in een samenleving met minder sociale controle en meer minderheden, die in ons land vaak niet pas na enige tijd in het sociale vangnet terechtkomen, maar juist vaak onmiddellijk en blijvend vanuit de bijstand functioneren. Wordt dit beginsel van plichten naast rechten in theorie vrij ruim onderschreven, de praktijk is weerbarstig. Dat komt vooral doordat zich andere gebruiken hebben gevestigd. De mens als object van zorg en niet als subject van gelijke kansen en integratiemogelijkheden is uitvloeisel geworden van kwantitatief overbelaste, gemassificeerde sociale zorg.

De anonimiteit, ja ook de overkill van het wijzen van mensen op in het bijzonder hun rechten, vooral in de grote steden, heeft daaraan bijgedragen.

Bovendien is het zo dat 'plichten' veel te maken hebben met 'werk' en dat de werkgever, of dat nu de overheid of een bedrijf is, een sociaal probleem iemand met (te) lage produktiviteit liever kwijt dan rijk is. Ook van die kant bezien gaat het te eenzijdig om rechten in plaats van om rechten en plichten.

Als men de statistieken van arbeidsongeschiktheid, ziekteverzuim, drop-outs en daaraan gerelateerde werkloosheid in ons land bestudeert, moet men erkennen dat ons land ziek is. Daarom moeten wij, niet minder dan honderd jaar geleden het geval was, opnieuw spreken van een sociale kwestie en moeten wij vaststellen dat de politiek dit probleem, net als honderd jaar geleden, niet alleen aankan.

Het is een vraagstuk van de politeia in bredere zin; van de samenleving, waarbij uiteraard ook de overheid en de wetgever zijn deel te doen heeft, waar de aanpak in feite gebeurt in het geheel van de samenleving en niet beperkt wordt tot het domein van de overheid, van wat wij gebruikelijk onder politiek verstaan.

Rechtspleging

Over de ontwikkeling van de rechtsstaat maakte premier Lubbers de volgende opmerkingen: In de trias politica vervullen naast wetgeving en bestuur organen van rechtspleging een zware taak. Die taak is er in de loop van de jaren niet altijd gemakkelijker op geworden.

Politiek met steeds meer ambities betekende ook meer wetgeving en dus ook meer vraagstukken over de kwaliteit van de wetgeving en de rechtshandhaving. Begrippen als uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid van wetgeving vormen al lang niet meer alleen het jargon, respectievelijk de kenmerken van wetgevingsjuristen; het zijn sleutelwoorden geworden voor velen die zich inzetten voor de publieke dienst en die zich nu zorgen maken over te grote afstand tussen doel van de wetgeving en de resultaten ervan, respectievelijk over het verlies aan respect voor de overheid en over de bredere erosie bij burger en soms ook bij de overheid van het besef dat men zich aan de wet moet houden.

Behalve de problemen in de strafrechtspraak zowel bij de grote als de kleine criminaliteit, tegenwoordig 'veel voorkomende criminaliteit' genoemd, is er de niet geringe aanwas van werk in de sfeer van de administratieve rechtspraak geweest. Dan gaat het om de klassieke bescherming van de burger tegen de staat, om het waarborgen van de vrijheden en de rechten van de burger tot en met het vandaag de dag zoveel voorkomende verzoek tot, respectievelijk recht op asiel, maar ook om het waarborgen van de rechten van de burger op al die regelingen van de welvaartsstaat en van de sociale markteconomie, waarop burgers aanspraak kunnen maken. Vooral die laatste categorie heeft een extra dimensie gekregen door de zogenoemde individualisering en de daarmee gepaard gaande ontwikkeling van gelijke rechten voor man en vrouw.

Geen discriminatie, dus ook geen indirecte discriminatie, zo zijn wij internationaal overeengekomen. Aan die internationale verdragsbepaling worden wij nu gehouden en moeten wij ons nu ook houden.

Zo kregen eerst rechters en later wetgevingsjuristen veel nieuw werk te doen met toetsen van nationale regels aan internationale bepalingen. Hoe dan ook, over een breed front, staan de wetgeving en de organen van rechtspleging onder grote druk. Het is daarom heel goed dat in de jaren tachtig geleidelijk aan veel meer aandacht is gegeven aan de kwaliteit van de wet- en regelgeving; aan de uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid.

Het is daarom ook goed dat in de jaren negentig de herziening van de rechterlijke organisatie en de betere bewerktuiging ervan tot stand zal komen, dat er een overzichtelijke toetsing aan internationale verdragsverplichtingen zal komen en dat de administratieve rechtspraak systematischer en meer op Europese leest geschoeid zal worden. En dan heb ik nog niet gesproken over de belangrijke hulpmiddelen als meer en beter uitgeruste politie, opsporingsdiensten, cellen, enzovoorts. Neen, het is niet voor niets dat de begroting van het departement van justitie de komende jaren de snelst groeiende is.

Waarom plaats ik deze problematiek, die van de organen van de rechtspleging, respectievelijk van de rechtshandhaving, hier in samenhang met de herwonnen aandacht voor het beginsel van de subsidiariteit en van de sociale vernieuwing? Om aan te geven dat deze themata bij elkaar horen. Het antwoord op de vraag 'wat vermag een overheid en op welk niveau van overheid moet taakvervulling plaatshebben?' vindt zijn weerslag in het werk van de organen van rechtspleging zo u wilt in de wetshandhaving en het alarmsignaal is dan de te kort schietende mogelijkheid van wetshandhaving.

Weer anders gezegd: de wetgever is te ambitieus als de organen van rechtspleging het werk niet of niet langer aankunnen. En datzelfde geldt natuurlijk heel nadrukkelijk wanneer, zoals nu, de begrippen misbruik en oneigenlijk gebruik bij de groei van de welvaartsstaat, bij de groei van de regelingen in het kader van de sociale markteconomie, zo'n enorme vlucht zijn gaan nemen.

Lichte boetes

Premier Lubbers sprak vervolgens zijn bezorgdheid uit over de uitholling van de wet- en regelgeving door de niet-naleving ervan: Het betreft hier zowel ordeningswetgeving (verkeer, milieu) als de welvaartstaatvoorzieningen. Op het eerste gezicht lijkt dit een zaak van 'instrumentalisering' hoe voorkom je overtredingen. Bij nadere analyse blijkt de zaak echter gecompliceerder. Bij de veel voorkomende strafrechtelijke overtredingen hebben wij te maken met het gegeven dat de organen van rechtspleging niet zijn ingesteld op de massaliteit van overtredingen. Door dit kwantitatieve probleem wordt echter ook een kwalitatief dilemma zichtbaar.

Bij het vraagstuk van de wetshandhaving hebben theorie en praktijk geleerd dat de preventieve werking van het vervolgingsbeleid aandacht behoort te geven aan de zogenaamde bindings- en remmingsfactoren welke leiden tot of geven ruimte voor 'crimineel' gedrag? In samenhang daarmee is een gevestigde opvatting dat zware straffen, in het bijzonder langdurige gevangenisstraffen, wel passen bij zware vergrijpen, echter niet bij lichte. De betrokkenen raken daardoor immers eerder meer dan minder uit het gezichtsveld van de sociale controle. Deze visie vindt ook haar bevestiging in de terechte klassieke aandacht voor reclassering, herintegratie dus.

Er zijn aanwijzingen dat deze denkwijze naar mijn mening valide als het om gevangenisstraf gaat haar doorwerking heeft waar het om strafmaat, of sanctiebeleid bij de kleine of veel voorkomende criminaliteit gaat. Er bestaat derhalve in Nederland een neiging tot lichte boetes, respectievelijk een lichte strafmaat. Waar de rechter het laatste woord heeft, betekent dit dat dit ook doorwerkt in de door de administratie vastgestelde boetes, lik-op-stuk-beleid, et cetera.

Deze problematiek wordt nog versterkt door de 'pakkans-theorie'. Vrijwel als vanzelfsprekend wordt aangenomen dat het recht schade lijdt als sommige betrapte burgers zwaar bestraft, respectievelijk beboet worden, terwijl vele anderen de dans geheel ontspringen. Uiteraard werkt deze problematiek ook door in het sepotbeleid.

Deze gehele, onderling samenhangende problematiek is opvallend weinig onderdeel van publieke discussie. De tijd om dit hier uit te werken ontbreekt mij. Wel wil ik gezegd hebben, dat het belangrijk is onderscheid te maken tussen criminaliteit, die voortkomt uit de persoonlijke situatie en persoonlijke problemen van de delinquent, criminaliteit die voortkomt uit economische drijfveren en criminaliteit die onmiddellijk is te relateren aan het wegvallen van sociale controle (bijvoorbeeld bekladding van muren en abri's). Het is belangrijk dit alles verder uit te diepen. Immers wanneer nu tegelijk wetgever en overheid als regelgever en ook als controleur met betrekking tot wetshandhaving en een goede uitvoering van de wetgeving bloot staan aan kritiek omdat zij geen of onvoldoende regels stellen of onvoldoende op de handhaving daarvan toezien, maar anderzijds de effectieve handhaving qua middelen niet past in de stand van het rechtsstaat-denken en binnen de organen van rechtspleging heersende opvattingen, dreigt een patstelling, die eroderend werkt op het gezag van overheid en politiek.

Willen wij onze vrijheid waard blijven en de kwaliteit van de inrichting van ons land behouden en datzelfde geldt voor de verworvenheden van de sociale markteconomie , willen wij kortom een kwaliteitsrijke, pluriforme democratische samenleving, waarin burgers steeds weer geintegreerd worden en zich daarom ook maatschappelijk verantwoord gedragen, dan zijn vernieuwende praktijken van de organen van rechtspleging, en het corrigerend effect op de burgers daarbij nadrukkelijk inbegrepen, geboden.

De goede traditie van de trias politica dreigt in de publieke discussie wel eens te worden vertaald in de gevaarlijke stelling, dat de algemene werking van het corrigerend effect van organen van rechtspleging buiten het politieke en maatschappelijke debat zou moeten blijven. Daar waar politiek juist gaat over het publieke belang is dit een gevaarlijke stelling. Hier dreigt verwarring. Het is een goed gebruik dat ambtsdragers in de overheid zich onthouden van kritiek op rechterlijke uitspraken. Van zulke kritiek zou immers de suggestie kunnen uitgaan van druk op de rechter, dan wel een aanmoediging om niet te zwaar te tillen aan rechterlijke uitspraken. Om die reden plegen leden van de regering zich terecht te onthouden van zulke kritiek. Dit goede gebruik moet echter goed worden onderscheiden van de wenselijkheid van een publieke discussie over de zwaarte van sancties in algemene termen.

Zo'n discussie moet gevoerd kunnen worden, al was het maar omdat het de wetgever is die beslist over strafmaxima, en daarmee mede een indicatie geeft aan de rechter van welk gewicht normschendingen worden geacht te zijn. Die discussie behoort in een samenleving gemeengoed te zijn. Dat beantwoordt ook aan de wijze waarop een onafhankelijke rechtspraak in een democratische rechtsstaat is ingebed: onderworpen aan het beginsel van de openbaarheid en een motiveringsplicht, juist opdat zulke publieke discussie kan functioneren.

    • R. F. M. Lubbers