Even koos Nederland voor de 'rule of power'

Van het moment af dat de Veiligheidsraad (VR) besloot tot een handelsembargo tegen Irak, kwam de vraag aan de orde of militair geweld geoorloofd was om dit embargo zonder machtiging van de VR af te dwingen. Hierbij speelden ook andere zaken een rol: het primaat van het internationaal recht, het lichtvaardig omgaan met het krediet van het einde van de Koude Oorlog en het zonder nationaal debat overgaan op een 'out-of-area'-strategie van de NAVO. De discussie daarover is nog geenszins verstomd, zoals blijkt uit de uitlatingen van premier Thatcher over halfslachtige steun van de Europeanen en uit pogingen van de Verenigde Staten het Westen te laten delen in de kosten van hun aanwezigheid in de Golf.

Premier Lubbers heeft gelukkig het eerdere Nederlandse standpunt genuanceerd door nadrukkelijk te verklaren dat de twee fregatten alleen schepen met geweld zouden mogen tegenhouden na een uitspraak daarover van de Veiligheidsraad. De secretaris-generaal van de Westeuropese Unie (WEU), Van Eekelen, zei dat zulk geweld wel degelijk geoorloofd was, omdat zo'n resolutie toch niet zou worden aangenomen. Hij riep Nederland zelfs op, teneinde de geloofwaardigheid van ons land niet te verliezen, het Amerikaanse en Engelse standpunt te volgen. Gelukkig heeft de VR zo'n resolutie nu wel aangenomen.

Deze resolutie (665) staat eenheden in de Golf toe 'op de specifieke omstandigheden afgestemde' maatregelen te nemen om het embargo tegen Irak af te dwingen. Algemeen wordt aangenomen dat hierbij zonodig beperkt gebruik van geweld mag worden gemaakt.

Het is bedenkelijk dat de secretaris-generaal van de WEU oproept tot handelingen in strijd met het Handvest van de VN: de WEU is volgens haar oprichtingsverdrag aan het Handvest onderworpen. Landen met een krachtige economie kunnen door dit geringe respect voor het internationale recht worden gesterkt in de mening dat zij, wanneer hun economische belangen waar dan ook worden bedreigd, betrekkelijk eenvoudig met militaire middelen kunnen optreden. Nederland dreigde aanvankelijk ook bij te dragen aan het verlagen van die drempel en daarmee inbreuk te maken op zijn beleid tijdens onder meer het Nederlandse lidmaatschap van de VR in de Grenada-kwestie.

Argumenten

In de brief van de ministers van defensie en van buitenlandse zaken van 13 augustus aan de Tweede Kamer werden als argumenten voor de militaire aanwezigheid genoemd: steun aan een effectieve uitvoeringvan de resoluties van de VR inzake Koeweit; het ontmoedigen van verdere agressie door Irak, en; het vitale belang van Europa bij stabiliteit, territoriale integriteit en soevereiniteit van de landen in de regio van de Golf. Bescherming van die laatste belangen mag, aldus de Nederlandse regering, niet uitsluitend worden overgelaten aan andere landen.

Geen van deze drie argumenten gaf voldoende juridische basis voor het sturen van twee fregatten. Steun aan een militaire blokkade vergde eerst een verdere resolutie van de VR. De andere twee gronden zijn puur politiek van karakter.

Dat een unieke resolutie als die over het embargo kon worden aangenomen, rechtvaardigde dat vervolgens alles op alles werd gezet om het afdwingen daarvan zonodig met militaire middelen onder VN-vlag te realiseren. Het VN-systeem is er nu juist op ingericht om op te treden in geval van agressie of dreiging daarvan. Hier bood zich, zoals is gebleken uit het aannemen van resolutie 665, ook een uitgelezen mogelijkheid aan om gebruik te maken van het krediet van het einde van de Koude Oorlog.

Het is strijdig met het Handvest om enerzijds, met succes, een procedure in werking te stellen (resulterend in de embargo-resolutie 661), en vervolgens niet te wachten op de verdere afwikkeling daarvan, maar aan te kondigen de afdwinging daarvan zelf met militaire middelen te zullen realiseren op grond van het recht op zelfverdediging. Dat recht is echter bedoeld voor situaties waarin de Veiligheidsraad nog niet tot een beslissing is gekomen. De invasie van Koeweit door Irak was al een voldongen feit. Er was dus geen acute noodzaak en geen reden de procedures in de VR niet af te wachten.

Tijden van crisis zijn misschien niet geschikt om aan juridische haarkloverij te doen, maar het lichtvaardig omspringen met dit soort fundamentele juridische normen heeft twee risico's.

Uitgangspunt is dat macht gecontroleerd behoort te worden en dat daarvoor de juridische normen bedoeld zijn. In Oost-Europa leek zich nu juist een ontwikkeling in te zetten waarbij staten bereid waren feitelijke militaire macht in te ruilen voor juridische garanties (de zogenoemde juridisering van de machtsbetrekkingen). Gedacht kan worden aan de vermindering van militaire wapenmacht in het kader van de onderhandelingen van CFE, START, maar ook aan de Europese Veiligheidsconferentie en de Duitse vereniging.

Dit alles wees op vertrouwen in het primaat van de juridische norm: het morele krediet van de overwinning van de Koude Oorlog. De snelheid waarmee de Veiligheidsraad genoemde resoluties over Irak wist aan te nemen, leek dit te onderstrepen. Leek, omdat dat vertrouwen in het naleven van rechtsnormen wel is gegroeid in de onderlinge verhouding tussen Oost en West, maar niet voor zover het andere delen van de wereld betreft. De Iraakse agressie in Koeweit maakt met onverbloemde machtspolitiek inbreuk op soevereine rechten.

Juist daarom moet het Westen uitdrukking blijven geven aan zijn vertrouwen in het primaat van het recht tegenover dat van de macht. Anders loopt het de kans dat het zojuist hervonden primaat van het recht in de balans tussen West- en Oost-Europa wordt verstoord voor het goed en wel is ingeburgerd. Het morele krediet van het einde van de Koude Oorlog mag niet in de waagschaal worden gesteld.

Out of area

Een tweede risico van de inzet van militaire middelen in het gebied van de Golf onder eigen en niet onder VN-vlag is dat het daarbij kan gaan om de inzet van militaire macht 'out of area'. De omstreden kwestie van 'out of area operations' is weer op de agenda van de NAVO komen te staan als gevolg van de ontwikkelingen in Oost-Europa. De snelheid waarmee dit onderwerp opkwam zal mede te maken hebben gehad met het feit dat menig NAVO-lid alvast bezig was de oogst van de veranderde politieke situatie in Europa binnen te halen door eenzijdige reducties op het defensiebudget, zonder dat er al een nieuwe NAVO-strategie was.

Bij crises in de Derde wereld of in de Golf zijn de VS, om de Westerse geloofwaardigheid uit te dragen, voorstander van een uitbreiding van de taak van de NAVO buiten haar territoriale gebied ('out of area operations'). Frankrijk is daarvan een verklaard tegenstander.'Out of area operations' buiten VN-verband zijn omstreden, omdat het daarbij meestal gaat om de vraag of de nationale militaire macht ook mag worden ingezet voor het verdedigen van andere belangen dan de integriteit van het nationale of bondgenootschappelijke territoir, bijvoorbeeld politieke, economische, ideologische of, zelfs, godsdienstige belangen. En het feitelijk gebruik van militaire macht voor die doelen is in strijd met het Handvest. Door de brute invasie van Irak in Koeweit doet zich nu zo'n geval voor van mogelijke 'out of area operations'. Verontrustend is dat West-Duitsland en Japan, die sinds de Tweede Wereldoorlog internationaal-militair (zelf) opgelegde beperkingen hebben gekend, worden overgehaald uit die rol te stappen. In plaats van de drempel voor de inzet van militaire middelen zo hoog mogelijk te houden, worden deze landen bewogen hun economische macht een internationaal-militaire dimensie te geven, ook buiten VN-verband.

Verontrustend is ook de snelheid waarmee West-Duitsland in eerste instantie koos voor de inzet van militaire macht buiten het NAVO-verdragsgebied. Tot nu toe was angstvallig vastgehouden aan de inzet daarbinnen; aangenomen werd dat dit voortvloeide uit de Duitse grondwet. Een vertegenwoordiger van het Duitse ministerie van buitenlandse zaken zei onlangs dat de Duitse terughoudendheid slechts werd ingegeven door een politieke interpretatie van de grondwet!Betekent dit nu het einde van de Duitse terughoudendheid om op militair gebied internationaal mee te spreken? Met andere woorden: moet hieruit worden afgeleid dat de Duitse economische macht in de toekomst toch een militaire pendant gaat krijgen? Hoewel Bonn zich nu terughoudender lijkt te gedragen, is de geest uit de fles. Het gemak waarmee wordt gezegd dat de Westduitse grondwet maar moet worden aangepast, is onrustbarend. Alsof het om een technisch detail gaat in het kader van de Duitse vereniging en niet om een fundamenteel aspect van de naoorlogse Westduitse politiek. Gelukkig lijkt de oppositie zich daar niet bij neer te leggen.

Herwaardering

Ook in Japan heeft het verzoek om een militaire bijdrage een discussie op gang gebracht om de grondwet maar te veranderen en inzet ver buiten het eigen territoir mogelijk te maken. De iets langere voorgeschiedenis in het geval van Japan hangt samen met een herwaardering van de plaats van Japan in het veiligheidspartnership met de VS gelet op zijn economische machtspositie. Zo kon Japan begin van de zomer samen met de NAVO-landen zelfs spreken over gecombineerde acties 'out of area'. De resultaten van die besprekingen zijn uit de pers gehouden.

Nederland heeft altijd zijn vertrouwen uitgedrukt in het belang van de 'rule of law'. Voor een klein land als het onze is dit de enige manier om zich in de statengemeenschap verzekerd te weten van een eerlijke behandeling, die niet afhankelijk is van zijn macht. Door in het geval van Irak in eerste instantie te kiezen voor de 'rule of power' heeft Nederland een kans laten liggen en misschien zelfs de drempel helpen verlagen voor West-Duitsland om ook voor militaire inzet te kiezen.