Een VN-macht verdient in de Golf de voorkeur

De juridisch meest klemmende vraag in het Golfconflict tot dusverre is of zonder een VN-mandaat geweld mag worden gebruikt om het handelsembargo tegen Irak af te dwingen. De Verenigde Staten en in hun kielzog Engeland stellen zich op het standpunt dat dit geoorloofd is. Aanvankelijk hebben de Amerikanen zich daarbij vooral beroepen op het zelfverdedigingsrecht onder artikel 51 van het VN-Handvest en het verzoek van Koeweit om militaire bijstand te verlenen. Naderhand is hun standpunt kennelijk verschoven, in die zin dat geweldgebruik rechtmatig zou zijn ter uitvoering van de embargo-resolutie 661 van de Veiligheidsraad.

Zoals bekend hebben andere permanente leden van de Veiligheidsraad, in het bijzonder Frankrijk en de Sovjet-Unie, een tegengesteld standpunt ingenomen. Zij zijn van oordeel dat een maritieme blokkade van Irak alleen door de Raad kan worden afgekondigd en niet eenzijdig door een of meer lidstaten kan worden opgelegd. Dit lijkt, formeel en strikt gesproken, de juiste opvatting te zijn, waarvoor een reeks argumenten kan worden aangevoerd.

Het belangrijkste argument is te vinden in het systeem van het VN-Handvest, dat geweldgebruik in de internationale betrekkingen nog slechts in een tweetal gevallen toestaat: ter zelfverdediging en namens de VN (of een regionale organisatie, gesanctioneerd door de VN), met dien verstande dat het recht van zelfverdediging als het ware wordt 'opgeschort' zodra de Verenigde Naties, lees: de Veiligheidsraad, maatregelen hebben genomen. Dat laatste nu is het geval in de vorm van de economische boycot van Irak, een niet-militaire dwangmaatregel onder artikel 41 van het Handvest. In de systematiek van het collectieve veiligheidssysteem van de VN is geweld ('use of force') gemonopoliseerd in handen van de VN. Een volgende stap kan zijn het afkondigen van een militaire blokkade onder artikel 42 van het Handvest.

Nevenoverwegingen

Deze principiele argumentatie kan nog worden ondersteund door een tweetal niet onbelangrijke nevenoverwegingen. In de eerste plaats is er de tekst van resolutie 661 zelf, waaruit nergens blijkt dat het embargo door de lidstaten in algemene zin zou moeten worden afgedwongen. De resolutie verplicht lidstaten slechts hun 'eigen' economische betrekkingen (die van hun onderdanen en bedrijven enzovoorts) te bevriezen. Uit niets valt op te maken dat bijvoorbeeld Amerikaanse oorlogsschepen Iraakse koopvaardijschepen zouden mogen aanhouden om hun lading te controleren, laat staan dat zij deze daartoe met geweld zouden mogen dwingen. Daarvoor is een aparte machtiging van de zijde van de Veiligheidsraad nodig in de vorm van een vervolgresolutie.

Een heel ander argument valt te ontlenen aan de VN-historie. De boycot van Rhodesie biedt een vergelijkbaar precedent, toen in 1966 aan Engeland uitdrukkelijk door de Veiligheidsraad de bevoegdheid werd toegekend zo nodig met geweld olietankers te verhinderen de haven van Beira te bereiken (resolutie 221). Het gebruik van geweld en elke andere dwangmaatregel is te ingrijpend dan dat de Veiligheidsraad geacht zou mogen worden de bevoegdheid daartoe impliciet in een embargo-resolutie te hebben meegegeven.

Nu moet natuurlijk niet worden vergeten waar het hier om gaat: de agressie van Irak en de daarop gevolgde annexatie van Koeweit moet ongedaan worden gemaakt. Dat is het doel dat de Verenigde Staten zich terecht hebben gesteld en dat is ook het doel waarop het optreden van de VN is gericht, zij het wellicht meer stapsgewijs.

Het volgende moet dan niet over het hoofd worden gezien: hoe bijzonder resolutie 661 ook is het gaat om de scherpste economische sancties in de geschiedenis van de VN toch betreft het hier nog een politiek compromis, een afzwakking van wat onder het Handvest mogelijk zou zijn, namelijk rechtstreekse militaire actie uit naam van de VN, manu militari, om de status quo ante te herstellen.

De weg die nu is gekozen, is die van de geleidelijkheid en past ook beter in moderne tijden. Door de economie van de agressor aan te pakken, wordt hij tot overgave gedwongen; daar is geen primitieve oorlogvoering zoals in Korea meer voor nodig. Mits de boycot natuurlijk effectief is! Bij deze 'zachte' aanpak past ook dat de Veiligheidsraad niet met zoveel woorden over agressie spreekt, maar over een 'vredesbreuk' (resolutie 660: breach of the peace).

Blokkade

Om de boycot effectief te maken, lijkt een blokkade onontkoombaar. Zou de Veiligheidsraad daartoe nu niet kunnen besluiten, dan zou de Frans-Russische opvatting van een beperkte uitleg van resolutie 661 haar relevantie verliezen. Het recht van de Verenigde Staten c.s. om Koeweit te helpen, zou dan in volle omvang herleven. Maar voor het zover is, moet er alles aan gedaan zijn om de boycot in VN-kader te effectueren. De Verenigde Staten zouden bijvoorbeeld niet zelf de aanvaarding van een daartoe strekkende resolutie van de Veiligheidsraad mogen verhinderen door te dreigen hun vetorecht te gebruiken. Immers, de positieve houding van de Sovjet-Unie tegenover gezamenlijke actie in de Golf onder VN-auspicien is een uitgestoken hand, die de Verenigde Staten nauwelijks kunnen weigeren.

De ontspanning in de Oost-Westverhouding en de radicaal gewijzigde opvattingen van de Sovjet-Unie tegenover de rol van de VN in het tijdperk-Gorbatsjov zouden door de Verenigde Staten, in samenwerking met Engelsen en Fransen, benut moeten worden. Zij zouden hun traditionele neiging om dit soort problemen zelfstandig op te lossen, opzij moeten zetten. Daarbij zijn er twee alternatieven denkbaar.

De eerste variant is het Rhodesie-voorbeeld, waarbij de VN lidstaten machtigen een blokkade in te stellen ter uitvoering van de embargo-resolutie. Hoe de onderlinge samenwerking en coordinatie van maritieme eenheden verder moet worden geregeld, blijft dan een zaak van die lidstaten. Eventueel zou een VN-vlag kunnen worden gevoerd. Het is echter niet waarschijnlijk dat de Sovjet-Unie zich tevreden zal stellen met deze variant, waarnaar de Amerikaanse voorkeur wel zal uitgaan. Deze variant biedt lidstaten immers optimale manoeuvreerruimte in operationele zin, alle mogelijkheid tot een eigen interpretatie van de 'rules of engagement'. De tweede variant geniet duidelijk de voorkeur van de Russen, maar zal op Amerikaanse bezwaren stuiten. Het is de instelling door de Veiligheidsraad van een VN-macht-ter zee onder centraal commando van het Militaire Stafcomite (MSC), waarin de chefs van staven der permanente Veiligheidsraadsleden zijn vertegenwoordigd. Het MSC is voorzien in het Handvest, maar nooit werkelijk operationeel geweest, ook niet bij de Korea-actie in de jaren vijftig.

Strikt gesproken zou een maritieme blokkade onder dit Comite moeten ressorteren. Problematisch is echter de in dit Comite dreigende verdeeldheid (ook China heeft er zitting in), zodra een operatie van start gaat. Dat kan tot ineffectiviteit leiden. Het voordeel dat Amerika en Rusland voor het eerst in de geschiedenis gezamenlijk een VN-actie ondernemen, een op zichzelf beschouwd uniek feit, zou dan in de praktijk grotendeels weer verloren kunnen gaan. Dat zou ernstig afbreuk doen aan de afschrikwekkende werking van zo'n gezamenlijk optreden en aan de geloofwaardigheid van de operatie.

Is het bovendien absoluut noodzakelijk dat een 'zwaar' orgaan als het MSC de uitvoering van een militaire blokkade leidt? Het betreft hier immers geen directe oorlogvoering tegen een agressor, waarop het desbetreffende Hoofdstuk VII van het Handvest vooral doelt. Wanneer het MSC terzijde zou worden gelaten, zou dit wellicht weer onaanvaardbaar zijn voor de Sovjet-Unie en Frankrijk, die per traditie voor een strikte uitleg van het Handvest zijn (de positie van China is hier onduidelijk). Zelf zouden wij voor een pragmatische aanpak kiezen, dat wil zeggen het volgen van het model dat bij VN-vredesoperaties als UNIFIL ('peacekeeping') tot dusverre met succes is gehanteerd. Er wordt dan een algemeen commandant benoemd in dit geval zou dat afwisselend een Rus en een Amerikaan kunnen zijn die verantwoording schuldig is aan de Veiligheidsraad via de secretaris-generaal.

Dwangactie

Aan operaties als UNIFIL hebben beide supermogendheden nooit deelgenomen. Dat is een grondregel, omdat deze operaties stoelen op de instemming van de partijen in een conflict; zij willen geen 'imperialistische' inmenging van welke kant ook in hun regio. Deze operaties hebben dan ook altijd buiten Hoofdstuk VII van het Handvest plaatsgehad. Bij een maritieme blokkade tegen Irak zou het echter om dwangactie gaan en zou de directe deelneming van Amerika en Rusland symboliseren dat het de VN ernst is met de beteugeling van het agressieve gedrag van staten in de wereld. Dit zou een ongekende stap voorwaarts zijn in de ontwikkling van de internationale rechtsorde waarop sinds 1945 tevergeefs is gewacht.

Intussen stemmen de laatste berichten uit New York evenwel niet hoopvol. Ook Frankrijk heeft zich nu bij een ruimere uitleg van de embargo-resolutie aangesloten en is kennelijk bereid krachtdadiger op te treden, zonder VN-mandaat. De VS zijn zelfs overgegaan tot het afvuren van schoten voor de boeg van een Iraakse tanker, daarmee hun uitleg van de embargo-resolutie kracht bijzettend.

Belangrijker is dat in de Veiligheidsraad geen overeenstemming kan worden gevonden over de opzet van een maritieme VN-macht en de bevoegdheden daarvan. De vraag is nu of de gijzelingskwestie een nieuwe impuls zal geven aan het overleg in de Veiligheidsraad over een gezamenlijke blokkade, of dat zij alleen de aandacht afleidt.