Het VN-Handvest verbiedt gewapende blokkade

Wat mogen die twee Nederlandse marinefregatten straks in de Golf eigenlijk doen? De Tweede Kamer wil graag weten wat de juridische omschrijving van het kabinet 'steun aan de effectieve uitvoering van de resoluties 660, 661 en 662 van de Veiligheidsraad' in de praktijk kan betekenen, zo bleek eergisteren in het debat. Internationaal is daar gisteren al forse onenigheid over uitgebroken. De Amerikanen, Britten en Australiers zeggen dat het gebruik van geweld in deze fase van het conflict door het VN-Handvest voldoende wordt gedekt. De Fransen en Canadezen menen dat daarvoor een nieuw besluit van de Veiligheidsraad nodig is.

Het is nog niet duidelijk welke zijde Nederland zal kiezen. Maar een redelijke interpretatie van het volkenrecht zou zo kunnen luiden. Een gewapende, gewelddadige blokkade wordt expliciet door het VN-Handvest (art. 2 lid 4) verboden. Alleen de Veiligheidsraad mag een dergelijke blokkade gelasten. Om die reden vermijden de Amerikanen met de grootste zorgvuldigheid dit begrip. Een blokkade kan immers op basis van het VN-Handvest door het getroffen land opgevat worden als een oorlogsdaad degene die de blokkade legt is dan de agressor. Voor de Golfcrisis is het begrip interdiction door de Pentagon-advocaten bedacht, hetgeen volkenrechtelijk zoveel betekent als verbod. Tijdens de Cuba-crisis in 1962 waren de Verenigde Staten evenzeer gebrand op het wegpoetsen van het oorlogsbegrip blokkade. Toen werd de volkenrechtelijke nouveaute naval quarantine bedacht, in de hoop het conflict binnen de perken te houden.

Bijzonderheid

In het volkenrecht geldt de volgende procedure voor marineschepen die op volle zee koopvaardijschepen willen controleren. Per radio kan de commandant een koopvaarder bevelen bij te draaien en relevante informatie over lading en vlag op te geven. In het geval van de resoluties 660, 661 en 662 geldt als unieke bijzonderheid, dat het om uitspraken van de VN gaat die alle landen binden. Sinds de VN-actie in Korea, de boycot van Rhodesie en het wapenembargo op Zuid-Afrika is zo'n krachtdadigheid niet meer vertoond. De commandant heeft dus harde wetgeving om uit te voeren, maar moet dat doen met relatief zachte middelen.

Blijkt het aangehouden schip geladen met Iraakse olie, dan is er ronduit sprake van onrechtmatig handelen. De marinecommandant neemt dan contact op met de overheid van het land waar het schip is geregistreerd, bijvoorbeeld Mexico, en vraagt om een machtiging aan boord te gaan. Het is daarna het controlerende schip, bijvoorbeeld het fregat, toegestaan het schip met de onrechtmatige lading op te brengen naar een haven, waarover de commandant het met Mexico eens is geworden. Daar kunnen schip en lading dan in beslag worden genomen. 'Het land waar het schip is geregistreerd, is theoretisch de baas', aldus de emeritus hoogleraar volkenrecht dr. H. Meijers. De marinecommandant is populair gezegd de VN-scheidsrechter ter zee, die erop toeziet dat de lidstaten hun internationale verplichtingen nakomen. Daarbij is geweld tegen weigerachtige landen uitgesloten, behalve ter zelfverdediging. Een marinecommandant die door de koopvaarder wordt genegeerd, kan niet meer doen dan de identiteit van het schip zo goed mogelijk vastleggen. Dergelijke koopvaardijschepen mogen wel gehinderd worden door het fregat, dat daartoe bijvoorbeeld voor de boeg gaat varen. Maar meer dan een 'bekeuring', een aantal foto's of een filmopname heeft de koopvaarder in vredestijd niet te vrezen.

De gedachte achter deze vorm van economische sanctie-uitoefening is dat landen, die aldus herhaaldelijk worden geobserveerd of opgebracht, grote politieke en economische schade kunnen lijden. Voor het oog van de wereld tonen zij zaken te willen doen met een land dat in de scherpste termen, ook door henzelf is veroordeeld. Ook tegen hen zijn economische sancties denkbaar.

Verbazingwekkend

Het wordt intussen in kringen van volkenrechtdeskundigen verbazingwekkend genoemd, dat de VS koopvaardijschepen nu al meteen met geweld zouden willen stoppen. Er is immers consensus in de Veiligheidsraad over economische sancties. Dat veronderstelt dat de animo om toch met Irak zaken te doen, heel klein zal zijn. Die consensus bestaat niet alleen tussen de Westerse bondgenoten en Japan, maar ook voor het eerst in lange tijd met de Sovjet-Unie en China. Om dan de mogelijke tweede stap militair geweld zoals destijds met Korea in VN-verband alvast alleen te willen zetten, noemt dr. Terry Gill, docent volkenrecht aan de Rijksuniversiteit Utrecht, politiek 'onbegrijpelijk'.

Er is volgens hem weliswaar een juridische grondslag voor gewelddadig optreden te vinden, 'maar die is niet boven alle twijfel verheven'.

De VS beroepen zich daarvoor op het recht van collectieve zelfverdediging (artikel 51 Handvest), dat werd ingeroepen door de emir van Koeweit. Daarvoor moet aan twee juridische voorwaarden zijn voldaan: er moet een gewapende aanval zijn geweest en de autoriteiten moeten om bijstand hebben verzocht. Inderdaad, zegt Gill, de emir is bevoegd zijn land internationaal te binden. En er was eveneens sprake van een gewapende overval op Koeweit. Op basis van deze bilaterale afspraak is geweld toegelaten, zij het dat de VS dat alleen mogen gebruiken tegen Iraakse of Koeweitse schepen. Niet tegen schepen onder neutrale vlag. De Amerikanen hebben tot nu toe niet gezegd of ze zich op basis van dit artikel gelegitimeerd achten ook neutrale schepen met geweld tegen te houden. Maar daarnaast beroepen de Amerikanen zich ook op de collectieve afspraak in VN-verband om economische sancties uit te voeren. Dat, zo zegt Gill, kan leiden tot een botsing van bevoegdheden. Het recht van zelfverdediging geldt alleen zolang de Veiligheidsraad geen maatregelen heeft getroffen om de internationale vrede en veiligheid te handhaven. Volgens onder meer Frankrijk hebben de Verenigde Naties dat wel gedaan: in resolutie 661. In resolutie 660 werd geconstateerd dat de internationale vrede en veiligheid waren verstoord. In resolutie 661 werd bindend besloten geen zaken meer met Irak of Koeweit te doen. De Veiligheidsraad heeft zichzelf een maand de tijd gegeven om de effecten daarvan af te wachten. Die termijn loopt op 8 september af. Dan komt de boycot weer op de agenda en wordt besloten of er op andere wijze moet worden opgetreden.

Oorlogsdaad

Waarom, zo vraagt Gill zich af, buiten de Amerikanen, Britten, en Australiers de unieke internationale solidariteit niet uit en wachten de dertig dagen af? Als de Veiligheidsraad dan besluit tot een militaire actie, is de juridische legitimatie meteen gegeven. Incidenten voor die tijd kunnen gemakkelijk door de Irakezen aangemerkt worden als een oorlogsdaad bijvoorbeeld als er geweld wordt gebruikt tegen neutrale schepen met Iraakse olie. Gill, Amerikaan van geboorte, opgevoed in Beiroet, met een broer aan boord van een van de VS-schepen op weg naar de Golf en gepromoveerd op Amerikaans militair optreden in Nicaragua: 'Dit is voor de Verenigde Staten niet het moment om volkenrechtelijk de weg af te snijden'.