Nadenken over reconstructie van verzorgingsstaat

De aanvoerder van de christen-democraten in de Tweede Kamer, Brinkman, filosofeerde in het jongste nummer van Christen Democratische Verkenningen over de besluitvorming in de publieke sector. In een interview in deze krant (18 juli) verduidelijkte hij zijn overpeinzingen. Brinkman stelt de goede vragen, maar zijn antwoorden kunnen beter, aldus K. Groenveld, directeur van de Teldersstichting, het wetenschappelijk bureau van de VVD. Een eerdere reactie, van Thijs Woltgens (PvdA), verscheen op 28 juli op deze pagina.

In Brinkmans betoog in deze krant kan men een tweetal centrale issues ontwaren. Deze betreffen de aard van de regelgeving en het niveau van de besluitvorming.

Heb ik het goed begrepen, dan is de fractievoorzitter van het CDA van mening dat door de algemeenheid van wetten en regels het profijt van de overheid anders is verdeeld dan de regelgever voor ogen stond. Subsidies en andere inkomensoverdrachten komen niet altijd terecht waar de nood het hoogst is. Brinkman pleit daarom voor specifiekere regels waarin meer rekening wordt gehouden met individuele omstandigheden. Denken wij verder na over de consequenties, dan blijken er flinke adders onder het gras schuil te gaan. Twee kwesties kunnen niet onbesproken blijven.

In de eerste plaats strijdt specifieke regelgeving met het staatsrechtelijke beginsel van gelijkheid voor de wet, ten tweede vergt de toepassing van regels, waarin met individuele omstandigheden rekening wordt gehouden, de beschikbaarheid van informatie over die omstandigheden. Hierdoor is het nodig individuen zeer nauwlettend te volgen.

Staan wij nu eerst stil bij het staatsrechtelijke beginsel. Naar de opvatting van de politieke filosoof Friedrich Hayek leidt het tornen aan het beginsel van de gelijkheid voor de wet uiteindelijk tot een ontoelaatbare aantasting van individuele vrijheid. In zijn gedachtengang impliceert het streven naar materiele gelijkheid dat de overheid individuen ongelijk moet behandelen. Gelijkheid voor de wet betekent vooral dat regels een algemeen karakter moeten hebben en niet refereren aan bepaalde personen. Regels mogen dus niet discrimineren.

Dit gelijkheidsbeginsel moet niet zo absoluut worden geinterpreteerd dat bijvoorbeeld wetgeving met het oog op sociale zekerheid onmogelijk wordt. Een streven naar materiele gelijkheid kan zeker worden gerechtvaardigd, mits dit niet leidt tot een zodanige aantasting van vrijheidsrechten dat de dynamiek in de samenleving teloor gaat en uiteindelijk de zwakkeren de dupe worden. Er zijn dus grenzen aan de materiele gelijkheid in de samenleving.

Grenzen als gevolg van economische wetmatigheden in een vrije samenleving en als gevolg van het feit dat te veel materiele gelijkheid alleen kan worden bereikt met te specifieke regelgeving. Dergelijke vergaande specifieke regelgeving kan alleen worden geeffectueerd bij een ontoelaatbare aantasting van privacy. Brinkman doet daar te luchtig over. In het interview in deze krant zegt hij: 'De gemeenschap moet zich meer op het individu richten en het individu moet dan met zijn billen bloot.'

Inderdaad, wanneer men kiest voor een samenleving waarin van de overheid wordt gevraagd via regels een grote mate van gelijkheid te creeren, is een aantasting van privacy onontkoombaar.

Natuurlijk heeft Brinkman gelijk als hij zegt: 'Luister, u doet een beroep op een bepaald recht, dan hebt u ook de plicht duidelijk te maken waarom u meent dat recht te hebben.'

Zo gezien: hoe meer rechten, hoe meer plichten. En hoe minder privacy, voeg ik daaraan toe. Maar aan deze constatering kan ook de conclusie worden verbonden dat er grenzen aan de verzorgingsstaat bestaan om te voorkomen dat wij na 1984 alsnog terecht komen in een samenleving waar 'Big Brother' (met de beste bedoelingen) 'is watching you'. Een reconstructie van de verzorgingsstaat in een waarborgstaat zoals bijvoorbeeld Drees die voor ogen stond, ligt dan voor de hand om te voorkomen dat de overheid zich al te zeer moet gaan bemoeien met individuele keuzen.

Spreiding

Brinkman kiest voor een andere weg. Omdat de centrale regie zo af en toe een steekje laat vallen, kiest hij voor spreiding van verantwoordelijkheden. Door toepassing van het CDA-concept van de 'verantwoordelijke samenleving' ontstaat een doeltreffend en democratischer systeem, zo stelt hij. Wanneer hij hier bedoelt dat een territoriale decentralisatie van het overheidsbestuur gewenst is, zijn wij het gauw eens. Maar ik lees in zijn aanbeveling nog iets anders. Zie ik het goed, dan bedoelt Brinkman ook dat wanneer de overheid in Den Haag niet nauwlettend genoeg de burgers kan controleren, dit dan maar moet gebeuren op plaatselijk niveau. 'Big brother' komt naar u toe. Decentralisatie dus, teneinde alsnog de overtrokken pretenties van een verzorgende overheid te kunnen waarmaken.

Daarbij komt dat de verantwoordelijkheden niet alleen territoriaal maar volgens CDA-opvatting bij voorkeur functioneel worden worden gedecentraliseerd. Nu heeft functioneel bestuur (het toekennen van publiekrechtelijke bevoegdheden aan instellingen tussen de overheid en de particuliere sector) belangrijke voordelen. Genoemd kunnen worden: de geringere afstand tussen bestuur en de direct betrokkenen; ontlasting van de (topzware Haagse) overheidsbureaucratie; betere inbreng van specifieke deskundigheid, enzovoorts. Functioneel bestuur als vorm van privatisering brengt echter het gevaar van particularisme met zich. Dat wil zeggen: de beslissingsbevoegden hebben soms meer oog voor het particuliere of groeps-belang dan voor het algemeen belang.

Mijn opvatting over functionele decentralisatie komt hierop neer, dat wanneer de overheid oneigenlijke taken wil afstoten, het niet nodig is deze 'privatisering' vergezeld te laten gaan van de overdracht van publiekrechtelijke bevoegdheden, terwijl een functionele decentralisatie van eigenlijke overheidstaken slechts acceptabel is indien de uiteindelijke verantwoordelijkheid bij de overheid blijft liggen. Functionele decentralisatie van oneigenlijke overheidstaken is dus ongewenst. Oneigenlijke overheidstaken moeten worden overgelaten aan de particuliere sector, waarbinnen 'de wet van vraag en aanbod' bepaalt hoe de middelen worden toegewezen. Bij functionele decentralisatie van eigenlijke overheidstaken moet het democratisch gehalte van de besluitvorming zijn gewaarborgd; anders kan deze privatisering beter worden nagelaten. Het toedelen van overheidstaken aan het maatschappelijk middenveld staat immers somtijds op gespannen voet met hetbeginsel van de representatieve democratie.

Open eind

Kom ik nu toe aan een opvatting van Brinkman over de budgetfinanciering van publieke taken. Terecht wordt gesignaleerd dat de vele regels op basis waarvan een claim wordt gelegd op overheidsmiddelen vaak een open eind hebben. Dat maakt de beheersing van de overheidsuitgaven tot een moeizame aangelegenheid. Brinkman pleit nu voor de toekenning van vaste budgetten om de zaak financieel beheersbaar te houden.

Soms kan dat, maar soms (vaak) strijdt deze vorm van toewijizng van middelen met fundamentele rechtsstatelijke principes. Zijn er immers algemene regels die omschrijven wanneer de burger een recht verkrijgt dat leidt tot de overdracht van middelen van de overheid naar die burger, dan kan die overheid moeilijk op een bepaald moment zeggen: 'Het spijt mij zeer, velen gingen u voor en het geld is nu op.' Constateert men een onbeheersbare groei van bijvoorbeeld overdrachtsuitgaven krachtens algemene regels met een open eind, dan is het beter de regels te heroverwegen zodat er minder aanspraken op overheidsmiddelen ontstaan. Ook in dit licht pleit ik voor een reconstructie van de verzorgingsstaat in een waarborgstaat. Over die reconstructie nog een aantal opmerkingen.

Reeds in 1963 schreef J. Pen: 'Het is intussen geenszins zeker, dat de voorzieningen van de welvaartsstaat (heden ten dage zouden wij schrijven verzorgingsstaat K. G.) voortdurend verder uitgebreid behoren te worden naarmate het nationale inkomen groeit. Met evenveel recht kan men op een aantal punten verminderingen verwachten. De welvaartsstaat brengt in zekere zin onze armoede tot uitdrukking.' Pen deelt hier de (economische) geschiedenis in drie fasen in. In de eerste fase is de welvaart nog zo gering, dat er weinig of geen ruimte is voor inkomensoverdrachten en collectieve voorzieningen. In de tweede fase is het inkomen toegenomen, maar er zijn nog veel achtergebleven groepen, terwijl vele inkomenstrekkers individueel niet in staat zijn zich tegen calamiteiten in te dekken; het is tijdens deze fase dat de verzorgingsstaat tot stand komt. In de derde fase is de welvaart zodanig toegenomen dat een aantal gratis voorzieningen en inkomensoverdrachten overbodig is. Het is mijn indruk dat wij ons bevinden in de overgang van de tweede naar de derde fase. Tijdens deze overgang moeten wij dan ook gaan nadenken over de wijze waarop de verzorgingsstaat kan worden gereconstrueerd.

De constatering dat onze welvaart de afgelopen dertig jaar meer dan verdubbeld is en dat zelfs bij een beperkte economische groei van twee procent per jaar het reele nationale inkomen in 2030 meer dan het dubbele is van dat in 1990, is hier van belang. Vele voorzieningen, in de sfeer van de volksverzekeringen, kunnen gezien de (toekomstige) welvaartsstijging worden geprivatiseerd. Op deze wijze kunnen de individuele verantwoordelijkheid en keuzevrijheid meer tot hun recht komen en kan topzwaar Den Haag worden ontlast. Dit door een echte spreiding van verantwoordelijkheden en niet zo duur door 'een vermaatschappelijking van het publieke domein'. Brinkman: Te luchtig.