NEDERLAND TE KLEIN VOOR EIGEN INDUSTRIEBELEID

Met als basis een sterkte/zwakte-analyse van de Nederlandse industrie probeert minister Andriessen van economische zaken met de beleidsnota 'Economie met open grenzen' het industriebeleid nieuw leven in te blazen. Hij bouwt voort op een industriepolitie traditie die teruggaat naar 1949. Is het RSV-trauma verwerkt? Na mijn vertrek in 1953 heeft het ministerie van economische zaken geen industriebeleid meer gevoerd. Met ironie declameert de nu 80-jarige A. Winsemius, de eerste directeur-generaal voor de industrialisatie, uit de bundel 'Lessen uit het verleden': 'De nijverheidstraditie van het departement was na het afsluiten van de reeks industrialisatienota's en met het vertrek van Winsemius sr. goeddeels verdwenen.' De auteur van deze bijdrage was J. E. Andriessen, de huidige minister van economische zaken.

Met als basis een sterkte/zwakte-analyse van de Nederlandse industrie, onderneemt Andriessen thans een poging om de nijverheidstraditie op zijn departement nieuw leven in te blazen. In de nota 'Economie met open grenzen' zet hij de lijn uit voor het industriebeleid in de jaren negentig - geen grote geldbuidels voor steunverlening, want het gaat in het algemeen vrij goedmet de industrie. Voor enkele sectoren zoals technologie, milieu-onderzoek en de scheepsbouw komt door een herschikking van middelen in de begroting tot 1995 in totaal 1,4 miljard gulden extra beschikbaar.

Honderveertig miljoen gulden trekt Andriessen uit voor scheepsbouwsteun, omdat andere EG-landen die sector nu eenmaal ook subsidieren en de werven anders in een ongelijke concurrentiepositie komen. Voor veelbelovende, innovatieve projecten kunnen ondernemers bij de minister voor een startsubsidie aankloppen, maar verder moet het bedrijfsleven volgens de nota zelf zijn weg vinden in de nieuwe, grote markt van Europa '92. Het persoonlijke stempel van Andriessen, de ex-ondernemer en ex-voorzitter van de Christelijke werkgeversvereniging, op de sterkte-zwakte analyse is vooral terug te vinden in de beschouwingen over het ondernemingsklimaat. Met een goed algemeen economisch klimaat, matiging van kosten en lasten, moeten de ondernemers zich staande houden en moet de industrie nieuwe kansen krijgen. Minder overheidsregels en een overheid die samenwerkt met het bedrijfsleven.

Andriessen bouwt voort op een industriepolitieke traditie die teruggaat tot 1949. In dat jaar werd de eerste industrialisatienota gepubliceerd. Winsemius: 'Na het staken van de strijd in 1945 was het economische beleid gericht op een vergroting van de werkgelegenheid en verhoging van de nationale produktie om zo de betalingsbalans weer in evenwicht te krijgen.'

Voor het economische herstel werd gekozen voor de expansie via de export boven die van de binnenlandse afzet. Een centraal geleide politiek van loon- en prijsbeheersing moest het Nederlandse produkt goedkoop houden. 'In zekere zin werd het planmatige karakter van de oorlogseconomie nog even vastgehouden', stelt Winsemius.

Aan het eind van de jaren veertig was de afbraak van de oorlogseconomie in een vergevorderd stadium en werd alle aandacht zich naar de 'echte' wederopbouw van de economie verlegd. 'De concurrentie op de internationale markten werd steeds feller', stelt Winsemius. 'In de directe na-oorlogse periode was het voor de bedrijven die nog konden produceren een koud kunstje om hun produkten te verkopen. Er was weinig concurrentie en de wereldmarkt was een typische verkopersmarkt.'

Primaat industrie

Om de toenemende concurrentie het hoofd te bieden, ging de overheid naast een liberalisatie op het economisch vlak, zich sterk maken voor de industrie. De minister van economische zaken, J. R. M. van den Brink, publiceerde in 1949 de 'Nota inzake de industrialisatie van Nederland'. Tussen 1949 en 1963 zijn in totaal acht industrialisatienota's verschenen.

In de eerste nota ontvouwde Van den Brink zijn plannen voor de periode tot 1952, de eerste industrialisatiefase. 'Een zwaar politiek debat lag er aan ten grondslag', zegt Van den Brink ruim vijftig jaar later. 'De socialisten waren in eerste instantie voor een strak gecoordineerd en planmatig economisch beleid. Ik wilde ruim baan maken voor het particulier initiatief en de vrije markt. Het overheidsdirigisme dat de economische politiek in de wederopbouwfase 1945-1948 kenmerkte, moest worden losgelaten.' Het scheppen van een gunstig industrieel klimaat werd het credo van het ministerie van economische zaken. Deregulering, belastingfaciliteiten, investeringspremies, industriecentra en het aanleggen en verbeteren van de infrastructuur, moesten de richting aangeven van de gewenste industrialisatie. De industrialisatienota's waren niet dwingend van aard; het bereiken van de doelstellingen moest 'vooral de vrucht zijn van private economische beslissingen'.

In de filosofie van Van den Brink was het daarbij van groot belang dat zijn politiek een breed maatschappelijkdraagvlak had - de bevolking diende 'industrierijp' te worden gemaakt. Bij de nota's waren industrialisatieschema's opgenomen, waarin kwantitatieve doelstellingen stonden met betrekking tot de industriele produktie, werkgelegenheid ('tewerkstelling') en investeringen.

De eerste industrialisatiefase werd een succes. De doelstellingen van de industrialisatienota's werden gehaald. Van den Brink geeft toe dat naast het gevoerde beleid het snelle economisch herstel van Duitsland en de Marshall-hulp een belangrijk rol hebben gespeeld. 'In de periode 1948 tot en met 1952 ontving Nederland via de Marshall-hulp een bedrag van bijna drie miljard gulden (in prijzen van 1990 ongeveer tachtig miljard gulden, cb). Zonder dit geld zou de economische ontwikkeling ernstig zijn vertraagd. Dat is iets om bij stil te staan nu Oost-Europa in een soortgelijke situatie verkeert als Nederland na de oorlog.'

Tweede fase

De vierde industrialisatienota verscheen niet onder verantwoordelijkheid van Van den Brink, maar van zijn opvolger J. Zijlstra. Deze nota markeerde de tweede industrialisatiefase (1953-1957), die beleidsmatig weinig van de eerste verschilde. Wel was Zijlstra een voorstander van minder globaal en meer stimulerend optreden. De overheid moest vernieuwingen stimuleren door het accent te leggen op een hoogwaardiger produktenpakket, verhoging van het opleidingsniveau en de inzet van fiscale instrumenten.

De derde industrialisatiefase liep van 1957 tot 1963 en werd afgesloten met de achtste - en tevens laatste - industrialisatienota. Daarin keek minister J. W. de Pous terug op een 'ongekend krachtige industriele en economische expansie' sinds het uitbrengen van de eerste nota. De nota markeerde het punt waarop de overheid een passievere rol met betrekking tot de industrie wilde gaan spelen. De verwachting was dat het industrialisatieproces zich in de toekomst in de 'slipstream' van de economisch groei zal kunnen ontwikkelen, zonder dat de overheid daarbij een actieve rol zou spelen. In de laatste industrialisatienota schreef De Pous dan ook dat de overheid in de toekomst op afstand van de bedrijven zal staan en zich zal beperken tot algemene economisch-politieke maatregelen die een waarborg zijn voor een sterke internationale concurrentiepositie.

De huidige minister van economische zaken Andriessen - in de periode 1963-1965 bekleedde hij dezelfde functie - typeert het einde van de jaren vijftig en het begin van de jaren zestig als 'Het economisch eldorado'. In zijn reeds eerder aangehaalde artikel spreekt hij van 'een perfect draaiende economie. Aan de vraagkant gonsden de export- en investeringsmotoren en aan de aanbodkant waren er nauwelijks knelpunten'.

Herstructurering

Het beleidsvacuum dat na de afsluiting van de industrialisatieperiode en als gevolg van de hoogconjunctuur was ontstaan, duurde niet lang. In 1966 verscheen de 'Nota inzake groei en structuur van onze economie'. In deze nota constateerde minister van economische zaken J. M. den Uyl dat ook in tijden van hoogconjunctuur een taak voor de overheid is weggelegd. De overheid diende de economische groei in de structureel meest wenselijke richting te laten verlopen: het structuurbeleid.

Onder Den Uyls opvolger, H. Langman, kwam het structuurbeleid van de grond. Onder invloed van de stagnerende economische groei aan het eind van de jaren zestig veranderde het karakter van het beleid. In de jaren zestig had een groot aantal bedrijven onvoldoende geanticipeerd op de gevolgen van de loonexplosie. Door de hoge lonen was het Nederlands produkt te duur geworden op de internationale markten. Langman gaf de aanzet tot de oprichting van de Nederlandse Herstructureringsmaatschappij in 1972. De Nehem bleek niet erg succesvol - het beleid was gericht 'op het via geleidelijke sanering voorkomen van abrupte, sociaal onaanvaardbare liquidaties in afzonderlijke bedrijfstakken' in plaats van een beleid gericht op verniewing van de produktiestructuur. De 'politiek' reageerde afwerend op sanerende ontwikkelingen - de overheid liet bij voorbeeld de scheepswerf Verolme niet failliet gaan, maar construeerde het evenmin succesvolle Rijn-Schelde-Verolme-concern.

Onder druk van de stijgende werkloosheid verwerd het structuurbeleid voor een belangrijk deel tot een steunverleningsbeleid aan bedrijven in moeilijkheden. Na 1973 (eerste oliecrisis) was de steunverlening gerichtop het behouden van werkgelegenheid. De steun kwam dikwijls onder grote maatschappelijke druk (stakingen) tot stand. Het bedrag dat aan steunverlening werd gegeven, steeg in de periode tussen de eerste en de tweede oliecrisis (1973 - 1980) van bijna zeventig miljoen tot ruim 1300 miljoen gulden.

Selectieve groei

Na de eerste oliecrisis nam de belangstelling voor de problemen van de herstructurering van de Nederlandse economie toe. Dit culmineerde in 1976 in de destijds geruchtmakende 'Nota inzake de selectieve groei' van minister R. F. M. Lubbers. Deze stelde zich op het standpunt dat de overheid via het beinvloeden van de particuliere investeringsbeslissingen, de economische groei in de gewenste richting kon sturen. In deze nota was het streven naar selectieve groei het credo. Groei zou moeten worden afgewogen tegen een aantal zogenoemde facetten, bij voorbeeld ruimtelijke ordening, milieu, en energie- en grondstoffenverbruik (de nota werd vier jaar na het rapport 'Grenzen aan de groei' van de Club van Rome gepubliceerd). Van den Brink: 'Achteraf beoordeeld, kan worden gesteld dat het structuurbeleid een te pretentieus beleid is geweest. De mogelijkheden die een overheid heeft om de economie naar zijn hand te zetten, zijn systematisch overschat.' In de nota van Lubbers werd ook voor het eerst - zij het heel voorzichtig - twijfel geuit over de effectiviteit van steun aan individuele bedrijven in problemen. In de 'Sectornota' (1979) kondigde minister van economische zaken G. M. V. van Aardenne aan dat hij de industriepolitiek wilde ombuigen in een meer offensieve richting. 'Bij ondernemers bestond het imago dat EZ een club was waar je gemakkelijk geld kon halen', zegt Van Aardenne nu. 'De defensieve strategie van 'backing losers' moest plaatsmaken voor het offensieve 'picking winners'.' Technologische verniewing en innovatie waren sleutelwoorden in de nieuwe aanpak. De eerste beleidsnota waarin concreet werd aangegeven hoe deze verniewing gestalte moest krijgen, was de 'Innovatienota' uit 1979. De maatregelen uit deze nota gingen echter niet veel verder dan stimulering van speur- en ontwikkelingswerk in de bedrijven.

Het rapport 'Plaats en toekomst van de Nederlandse industrie' (1980) van de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid ging dieper in opde zwakke plekken in de economische structuur van ons land. Volgens dit rapport - dat onder leiding van A. van der Zwan tot stand kwam - had Nederland een te gespecialiseerde industriele structuur die relatief energie-intensief is, qua kostenstructuur een slechte concurrentiepositie heeft, en een onevenredig zware wissel op het milieu trekt (vooral de petro-chemische industrie). De industrie hadzich onvoldoende aangepast aan de verschuivingen op de wereldmarkt. In de aanbevelingen van de WRR nam het technologiebeleid een belangrijke plaats in. Voor de herindustrialisatie werd een bedrag van zeven miljard gulden per jaar nodig geacht, waarvan twee miljard voor rekening van de overheid zou moeten komen.

Elan

De ideeen van de WRR werden verder uitgewerkt door de commissie-Wagner in het rapport 'Een nieuw industrieel elan' (1980). Dit wordt een belangrijke inspiratiebron voor het beleid van Economische Zaken. In het reeds eerder aangehaalde boek 'Lessen uit het verleden' schrijft Andriessen dat met de rapporten van de commissie-Wagner het industriebeleid een nieuwe impuls heeft gekregen, 'maar inmiddels had Economische Zaken zo geblunderd, dat het zijn gezag bij het bedrijfsleven voor een belangrijk deel had verspeeld'. De commissie-Wagner noemde een aantal kansrijke produkt-marktcombinaties - de zogenoemde aandachtsgebieden - die moesten worden gestimuleerd. De veertien aandachtsgebieden die werden geselecteerd, omvatten bijna het hele spectrum van de Nederlandse industrie, zodat er van een beleid voor specifieke sectoren geen sprake was.

Het imago van Economische Zaken kreeg drie jaar na het nieuw industrieel elan een flinke deuk met de publikatie van het eindverslag van de enquete-commissie Rijn-Schelde-Verolme. De commissie gaf een gedetailleerd verslag van de overheidsbemoeienis met RSV en de ondergang van dit concern. Het enquete-onderzoek richtte zich voor een belangrijk deel op EZ. De commissie kwam tot een harde - veel geciteerde - conclusie: 'Met een overgave die aan de speeltafel niet zou hebben misstaan, werden in kortetijd honderden miljoenen aan defensiegeld aan RSV toevertrouwd.' De belangrijkste bijdrage van de rapporten van WRR, Wagner en RSV-enquete-commissie was dat zij het afscheid van een defensief beleid hebben versneld. En daarnaast groeide het inzicht dat een al te pretentieuze industriepolitiek a la het structuurbeleid weinig kans van slagen heeft.

Veel meer dan op industriepolitiek terrein werkten de aanbevelingen van de commissie-Wagner door op het bredere terrein van de sociaal-economische politiek. CDA en VVD gebruikten de aanbevelingen - die tegen heel wat heilige huisjes schopten - als legitimatie voor impopulaire maatregelen die ze liever niet voor eigen rekening wilden nemen. 'Wagner zette de koers uit voor de no-nonsense kabinetten onder leiding van Lubbers', stelt Winsemius. Het economisch herstel werd bij voorbeeld gedragen door de traditionele industrietakken als de chemie en de voedingsmiddelensector. Van de fundamentele verbreding van de nationale industriele basis die volgens de commissie-Wagner moest worden bewerkstelligd door het steunen van nieuwe kansrijke sectoren, is geen sprake.

Technologie

Onder invloed van de snelle technologische ontwikkelingen kreeg het technologiebeleid (in de praktijk synoniem voor industriebeleid) in de loop van de jaren tachtig steeds meer aandacht gekregen. Maar het technologiebeleid kwam moeizaam van de grond. In 1987, zes jaarna het rapport-Wagner, analyseerde een commissie onder leiding van Philips-topman W. Dekker de stand van zaken en kwam tot de conclusie dat 'de technologische vernieuwing in de Nederlandse marktsector een smalle basis heeft. Bij de grote multinationale ondernemingen zit het wel goed met het speur- en ontwikkelingswerk, maarhet middelgrote en kleine bedrijfsleven loopt achter ten opzichte van het buitenland, stelde de commissie.

De aanbevelingen van Dekker werden niet in de wind geslagen - het stimuleringsbeleid van Economische Zaken ging zich meer op deze bedrijven richtten. In 1987 ging slechts 29 procent van het technologiegeld naar middelgrote en kleine bedrijven; vorig jaar was ditpercentage gestegen tot 55. Om de aandacht voor de industrie niet te laten verslappen, publiceerde de stuurgroep Nederland Industrieland dit voorjaar onder voorzitterschap van A. van der Zwan een rapport met als titel 'Een keuze voor de industrie'. Het rapport bevatte een pleidooi voor schaalvergroting en specialisatie op gebieden als chemie, aardolie, voedings- en genotmiddelen en de grafische industrie - een reveil voor een actief industriebeleid. Volgens sceptici had de grote Nederlandse industrie beter een 'bedelbrief' aan de minister van economische zaken kunnen sturen. De ondernemers hebben bij hun ex-collega Andriessen geen nul op het rekest gekregen. Maar volgens Winsemius is er zeker geen sprake van een reveil van het industriebeleid. 'Ook Andriessen heeft een les uit het verleden getrokken', zegt Winsemius 'Nederland is te klein voor een eigen industriebeleid. De minister moet er voor zorgen dat we niet uit de pas lopen met het buitenland en hij fungeert als 'sparring-partner' voor de industrie, die af en toe een tactische aanwijzing geeft - verbaal soms met geld.'

HET INDUSTRIEBELEID NA 1945

1949 Nota inzake de industrialisatie van Nederland (J. R. M. van den Brink) Deze eerste industrialisatienota zet de koers uit voor het industrialisatiebeleid zoals dat tot in de jaren zestig zou gelden. Gestreefd wordt naar een overschot op de betalingsbalans in 1952-1953. Centraal geleide loon- en prijspolitiek. Taakstellende schema's geven industriele produktie, werkgelegenheid eninvesteringen voor vijftien industriele sectoren in de chemie, bouwnijverheid, textiel- en metaalindustrie.

1949-1952 Eerste industrialisatiefase

1953 Vierde nota inzake de industrialisatie van Nederland (J. Zijlstra) Accentverschuiving in beleid minder globaal en meer stimulerend optreden. Taakstellende schema's verminderd tot zeven.

1953-1957 Tweede industrialisatiefase

1957-1962 Derde industrialisatiefase

1963 Achtste nota inzake de industrialisatie van Nederland (J. W. de Pous) Gedurende de derde industrialisatiefase worden geen taakstellende schema's meer gegeven voor de industrie, alleen nog macro-economische indicaties voor de gehele industrie. In deze laatste industrialisatienota wordt gestreefd naar een jaarlijkse economische groei van vijf procent. Algemene economische politieke maatregelen (stabiele wisselkoers, lage belastingen, beheerste loonontwikkeling)moeten een gunstig industrieel klimaat bevorderen.

1966 Nota inzake de groei en structuur van onze economie (J. M. den Uyl) De economische groei moet worden omgebogen in de maatschappelijk gewenste richting (structuurbeleid), waarbij er aandacht bestaat voorbouwnijverheid en energiesector, regionaal beleid - met name Zuid-Limburg in verband met mijnsluitingen).

1972 Nederlandse herstructureringsmaatschappij (Nehem) opgericht

1976 Nota inzake de selectieve groei (R. F. M. Lubbers) De economische groei moet worden afgewogen tegen een aantalzogenoemde facetten, zoals bij voorbeeld energie en milieu. Vanuit deselectieve groeigedachte is de WIR (Wet op de investeringrekening) en de SIR (Selectieve investeringsrekening) ontwikkeld.

1979 Voortgangsnota inzake het economisch structuurbeleid (Sectornota; G. M. V. van Aardenne) De Sectornota bevat een pleidooi voor een offensieve industriepolitiek om het innovatieve vermogen van bedrijven te versterken (herstel bedrijfsrendementen). De rol van de overheid inde economie moet verminderen ten gunste van het bedrijfsleven.

1979 Het overheidsbeleid inzake technologische vernieuwing in de Nederlandse samenleving (Innovatienota; A. A. Th. M. van Trier minister zonder portefeuille) Stimulering van speur- en ontwikkelingswerk in bedrijfsleven door onder meer fiscale maatregelen.

1980 Plaats en toekomst van de Nederlandse industrie (WRR) De industriele structuur van Nederland is te eenzijdig (energie-intensief, milieubelastend, slechte concurrentiepositie). Herindustrialisering met extra aandacht voor technologie en nieuwe industriele specialisatie bij voorbeeld intermediaire en kapitaalgoederen.

1981 Een nieuw industrieel elan (commissie-Wagner) Vervolg op WRR-rapport. Pleidooi voor een tweesporen beleid: het scheppen van gunstige voorwaarden voor ontwikkeling van industrie enherindustrialisatie; veertien aandachtsgebieden die gestimuleerd moetenworden; oprichting Maatschappij voor Industriele Projecten, MIP verschaft kredieten voor risicovolle projecten.

1984 Eindverslag van de enquete-commissie Rijn Schelde Verolme

1987 Adviescommissie voor de uitbouw van het technologiebeleid (commissie-Dekker) Stimulering van speur- en ontwikkelingswerk bij middelgrote en kleine bedrijven.1990 Een keuze voor de industrie (stuurgroep Nederland industrieland) Reveil voor actief industriebeleid; telecommunicatie, lucht- en ruimtevaart en zware kapitaalgoederen.

1990 Economie met open grenzen (J. E. Andriessen) Analyse van de sterk en zwakke kanten van de industrie; extraaandacht voor technologiebeleid en gunstig ondernemersklimaat.