BOERENZONEN VERSUS JURISTEN; Het verval van het Corps Diplomatique Agricole

Een meevaller voor Braks: onderzoek naar de visfraude toont geen strafrechtelijke overtredingen aan van zijn ambtenaren. Maar de minister is er nog niet. Landbouw, ooit een uitstekend lopend ministerie, is nu het departement waaraan 'affaires' kleven. Wat ging er mis? Een portret.

Als de kring klein is, de sfeer ontspannen en de conversatie vertrouwelijk, mag minister G. Braks graag uiteenzetten waarom het ministerie van landbouw zo'n krachtig departement is. Lovend bespreekt hij dan de loyale houding van zijn mensen, hun zakelijke wijze van werken. Vol enthousiasme haalt hij hun accuratesse aan, het hoge tempo van hun arbeid, de fenomenale kwaliteit ervan. Om vervolgens vast te stellen dat het geheim van dat alles schuilgaat achter de groepsgeest van het ambtelijk apparaat. Want dat is een bijzondere groepsgeest. Oud-staatssecretaris van landbouw A. Ploeg (1982-1986): 'Een van Braks' vaste statements op zo'n moment is: 'Op het ministerie van landbouw is iedereen lid van het CDA. Zijn ze het niet van het echte CDA, dan toch van het Corps Diplomatique Agricole.' Er spreekt trots uit, Gerrit is een trotse man. En er blijkt uit dat hij Landbouw ziet als een gesloten circuit. Een soort old boys network, met eigen omgangsvormen en eigen codes. Hij zegt er eigenlijk mee: wie op Landbouw werkt, hoeft geen lid te zijn van het CDA, hij gedraagt er zich vanzelf naar.' Een gesloten circuit christendemocratisch georienteerde ambtenaren als politiek verlengstuk van een economisch uitstekend renderende sector - het is een typologie die het ministerie vaker ten deel viel.

En hoewel niet-christendemocraten het eenzijdige politieke blikveld van het departement in het verleden regelmatig hekelden, was Landbouw in Den Haag tot voor kort een onmiskenbaar sterk departement. Nog maar vier jaar geleden bleek uit een onderzoek van onder meer de Leidse hoogleraar bestuurskunde U. Rosenthal dat Haagse topambtenaren Landbouw zagen als het ministerie met het - op Financien na - hoogste prestige in de residentie. De vaderlandse ambtelijke top zag het departement, waar Braks sinds 1980 met een korte onderbreking de scepter zwaait, als geruisloos, harmonieus en clientelegericht. 'Landbouw', concludeerden de onderzoekers, 'doet er goed aan gewoon door te gaan - met de landbouworganisaties, op afstand van andere departementen.'

Dat immers is ook typerend voor het ministerie: het heeft een nauw contact met het landbouwbedrijfsleven in een fijnmazig opgezette corporatistische structuur, en een zo gering mogelijk contact met de rest van de wereld.

Het meest verrassende aan het onderzoek van Rosenthal was overigens dat het ministerie van volkshuisvesting, ruimtelijke ordening en milieubeheer na jaren van versukkeling plotseling een derde plaats op de prestige-schaal kreeg toegekend. Voor Landbouw een teken aan de wand, naar later zou blijken.

De omslag werd de vorige kabinetsperiode zichtbaar. Op verscheidene terreinen raakte het ministerie in de verdrukking. EG-regels ter begrenzing van produktie bleken niet aan Nederlandse vissers en melkveehouders besteed. Er ontstonden circuits van zwarte vis en zwarte melk, en de minister wekte niet de indruk adequaat met zulk slecht nieuws om te kunnen gaan. Het geruisloze ministerie van landbouw veranderde in een departement waaraan 'affaires' kleven.

Milieu-schade

Intussen kreeg de minister te maken met de opkomende maatschappelijke zorg voor 'het milieu'. De groeiende produktie van de landbouw in de na-oorlogse periode bleek een niet geringe bijdrage te hebben geleverd aan de aan het milieu toegebrachte schade. De produktiemethoden en de omvang in de landbouw moesten worden veranderd: minder mest, minder bestrijdingsmiddelen - om een paar voorbeelden te noemen.

De doelstellingen waaraan de minister zich onder druk van het stevig aan de weg timmerende ministerie van VROM committeerde, moeten regelmatig worden bijgesteld omdat ze onhaalbaar blijken. Landbouw is te boek komen te staan als een milieu-vijandig departement.

Het D66-kamerlid P. ter Veer: 'Het verval van het ministerie van landbouw is te verklaren uit het feit dat het apparaat er niet in slaagt over te schakelen van een strikt op produktiestimulering gericht beleid naar een beleid dat die produktie moet beheersen. Op dat punt is er onkunde, of misschien zelfs wel onwil.' De falende naleving van (sommige) EG-regels tot en met een (deels) mislukt milieubeleid hebben de positie van de minister verzwakt. Op het departement werden de laatste weken in een nerveus-lacherige sfeer weddenschappen afgesloten over de vraag of de bewindsman op Prinsjesdag nog Braks heet. Hoewel het er een maand of wat geleden nogal somber voorstond voor de minister, had hij vorige week een meevaller met het uitlekken van de conclusies van het rijksrecherche-onderzoek naar de visfraude: er is geen sprake van strafrechtelijke overtredingen door zijn ambtenaren. Maar het probleem van de falende controle op overmatige visvangst blijft: snel na het reces zal de Kamer erover spreken. En ook hangt nog in de lucht het definitieve rapport van de Algemene Rekenkamer over het mestbeleid.

Braks is er dus nog niet, zo luidt de voorzichtige observatie van zowel PvdA- als VVD-Kamerleden. CDA'ers zijn optimistischer: Gerrit redt het wel, want Gerrit redt het altijd.

De problemen waarin de minister is terechtgekomen, roepen bij Kamerleden en vertegenwoordigers van het landbouwbedrijfsleven vragen op over het functioneren van het door Braks zo geroemde Corps Diplomatique Agricole. Is het inderdaad zo'n harmonieus, loyaal, accuraat opererend apparaat? Een rondgang langs ambtenaren van de diverse directies en stafbureaus leert dat het niet werkelijk aan dat beeld kan voldoen. Ambtenaren van landbouw zijn inderdaad een toonbeeld van loyaliteit en harmonie als ze in overleg treden met vertegenwoordigers van maatschappelijke organisaties, Haagse departementen of buitenstaanders van andere aard. Dan wordt er bijna altijd een lijn getrokken. Maar intern is er allerminst sprake van harmonie - eerder van een harde strijd.

De meest in het oog springende en meest gevoelige tegenstelling betreft die tussen 'de juristen' van de Directie Juridische en Bedrijfsorganisatorische Zaken (JBZ) en de overige departementale diensten. Bij die overige diensten, vooral bij traditioneel sterke directies als Akker- en Tuinbouw, Veehouderij en Zuivel en Visserijen, de klassieke produktiedirecties, maar ook bij een relatief jonge directie als Natuur, Milieu en Faunabeheer, leeft een ware juristenhaat. De klachten zijn legio: ze zijn arrogant, ondeskundig, bemoeien zich overal mee, bedrijven machtspolitiek, en, daar wringt de schoen het meest, ze hebben de leiding van het departement in handen genomen.

Jacht

Landbouw-ambtenaren spreken er gemakkelijk over. Daar hebben ze een reden voor. Nu de problemen van het departement toch niet langer buiten de publiciteit kunnen worden gehouden, is de hoop erop gericht dat de jacht op 'de juristen' wordt geopend. En daarmee op de top van het departement.

Medewerkers van de produktiedirecties vertellen het verhaal onafhankelijk van elkaar nagenoeg hetzelfde. Vroeger - vroeger was alles beter. Hier en daar had je een jurist, voor 'erbij', maar de mannen die het op het ministerie voor het zeggen hadden waren 'Wageningers', afkomstig van de Landbouwhogeschool, tegenwoordig de Landbouw Univestiteit. Ze voelden elkaar aan, waren gelijkgezind, het streven was eenvoudig: de landbouw moest groeien - en de landbouw boomde. Ze kenden het boerenleven, niet zelden omdat ze erin waren opgegroeid. De Haagse ambtelijke cultuur vonden ze oninteressant, onbelangrijk.

In de loop van de jaren tachtig werd alles anders. De 'Wageningers' verdwenen bijna allemaal uit de top - langzaam, maar toch. Een man als ir. A. de Zeeuw, destijds directeur-generaal Landbouw en Voedselvoorziening en onlangs via zijn functie bij de GATT nog wereldnieuws met zijn plan ter vermindering van de landbouwsubsidies in VS en EG, verliet het departement. Zijn opvolger, ir. J. van der Veen, rechtstreeks afkomstig uit het landbouwbedrijfsleven, was binnen een jaar alweer verdwenen: hij voelde zich niet thuis op het ministerie.

En de man die hem weer opvolgde, drs. G. van der Lely, oud-directeur van staatsbosbeheer, is weliswaar landbouwingenieur noch jurist, maar heeft zich volgens zijn medewerkers neergelegd bij het primaat van 'de juristen': geen stuk van hem mag de deur uit voordat 'de juristen' er hun goedkeuring aan hebben gegeven.

Want met de neergang van de 'Wageningers' gingen 'de juristen' meer topposities innemen. Vooral sinds de benoeming medio jaren tachtig van secretaris-generaal mr. T. H. J. Joustra, zelf als voormalig directeur JBZ wel aangeduid als 'onze opperjurist'. Achter de opkomst van 'de juristen' ging geen villeine strategie schuil, het was slechts een consequentie van het feit dat de buitenwereld zich meer met de landbouw ging bemoeien waar de traditionele Landbouw-ambtenaar de buitenwereld liefst negeerde.

Maar dat kon dus niet meer. De boterbergen en melkplassen werden halverwege de jaren tachtig in EG-verband aangepakt: de superheffing werd geintroduceerd. Het stelde het departement voor een forse wetgevende inspanning, waardoor JBZ meer in het centrum van de besluitvorming kwam te verkeren. Nagenoeg te zelfdertijd belandde het mestprobleem op de politieke agenda. De zaak bleek zodanig uit de hand gelopen dat noodwetgeving onontkoombaar was. Alweer zaten de juristen aan de knop.

Twee werelden botsten: de meer stedelijk georienteerde, sterk op de Haagse ambtenarij gerichte juristen en de klassieke Landbouw-ambtenaren - boerenzonen versus diplomatenkinderen, Wageningers tegenover Leidenaren.

Nooit was het verloop in de ambtelijke leiding van het departement zo groot als sindsdien. 'Er zijn hier veel mensen in de top van functie gewijzigd', beaamt directeur voorlichting C. Gravendaal. 'Dat geeft uiteraard aan dat niet alles goed liep.' Ze veranderden inderdaad van functie, maar vertrekken deden ze zelden. Een uitzondering vormt mr. G. van Dinter, destijds secretaris-generaal op Landbouw die dezelfde functie op het ministerie van justitie ging bekleden. Maar in het algemeen geldt dat Landbouw-ambtenaren niet bijzonder gewild zijn bij andere departementen. Bovendien heeft Landbouw altijd wel een alternatief te bieden: wie de top verlaat kan naar de provincie (het ministerie heeft in iedere provincie een eigen apparaat als verlengstuk van 'Den Haag'), naar de diplomatie (Landbouw heeft eigen attache's in de hele wereld), naar het Landbouwkundig onderzoek (het departement heeft zijn eigen wetenschappelijke directie), naar de AID (de eigen controledienst), naar nog veel meer. Maar daarmee blijven ze Landbouw-ambtenaar. En juristenhater.

Lacunes

Steeds weer speelt het op. Zeker nu de laatste tijd nogal eens blijkt dat ook het werk van de juristen niet altijd even feilloos is. Het ontstaan van een circuit van 'zwarte melk' bleek te worden veroorzaakt door lacunes in de door JBZ vervaardigde Beschikking Superheffing, die in korte tijd driemaal moest worden gewijzigd, overigens nadat JBZ intern driemaal had bestreden dat dergelijke lacunes bestonden. De noodwetgeving ter stabilisatie van de mestproduktie blijkt een forse uitbreiding van die produktie teweeg te hebben gebracht, van welke uitbreiding veehouders ook nog WIR-premie ontvingen - JBZ liet na een bepaling in de wet op te nemen die zulks verhinderde. En nog onlangs werd het voorontwerp van de Flora- en Faunawet door de Raad van State zwaar bekritiseerd. En meer in het algemeen luidt een klacht uit justitiele kring dat wetgeving van Landbouw moeilijk is te handhaven. JBZ'ers verwijten het de produktiedirecties: ze werken onvoldoende mee. De produktiedirecties verwijten het JBZ: ze steken overal hun neus tussen maar zijn intussen niet in staat adequaat een wetje in elkaar te timmeren. Nee, dan vroeger.

Inmiddels nam het JBZ-gehalte van de ambtelijke top alleen maar toe. Tegenwoordig zijn vier van de acht leden van de ministersstaf, die iedere maandagochtend met de minister bijeenkomt en geldt als belangrijkste ambtelijke sluis voor de bewindsman, van hem afkomstig of werken daar nog altijd. Joustra zelf is, zoals gezegd, een ex-directeur JBZ. Zijn opvolger, de huidige directeur JBZ mr. M. Brabers, is tevens plaatsvervangend secretaris-generaal. Een van de twee directeuren-generaal die het departement kent, mr. J. P. van Zutphen van Landelijke Gebieden en Kwaliteitszorg, is een ex-directeur van JBZ. En ook diens plaatsvervanger, mr. P. Ritsema, was enige tijd geleden als adjunct-directeur nog werkzaam bij JBZ. Soms, in een verloren moment, merken de 'Wageningers' dat ook Braks (zelf 'Wageninger' en boerenzoon van de Brabantse zandgrond) het gehalte juristen in zijn omgeving wel erg hoog vindt. Dan zegt hij bij een sporadische ontmoeting met directeur ir. R. Woudstra van de Directie Veehouderij en Zuivel dat hij 'blij is weer 'ns een 'Wageninger' te zien'. Maar hij kan toch vaker ontmoetingen met 'Wageningers' arrangeren? 'Braks', zegt ir. R. Tazelaar, oud-PvdA-kamerlid, tegenwoordig voorzitter van twee produktschappen (vee en vlees, pluimvee en eieren), 'heeft daar geen tijd voor. Hij doet de onderhandelingen in Brussel, daar is hij een kei in, en moet daarnaast het beleid in het land verkopen, daar is hij ook een kei in. Maar het is hem fysiek onmogelijk om zich dan ook nog met het apparaat te bemoeien.'

Ploeg heeft eenzelfde herinnering: 'Hij moet zijn aandacht verdelen tussen Brussel en het land. De rest laat hij aan zijn topambtenaren over.'

Verhaal apart

Daarmee ligt veel verantwoordelijkheid bij secretaris-generaal Joustra, en Joustra is een verhaal apart. Zijn intrede als secretaris-generaal gold destijds als 'een doorbraak', zegt Ploeg. 'Joustra was nu eens typisch iemand die niet paste in het old boys network. Hij was lid van D66, een jonge kerel, niet afkomstig uit de landbouwwereld, een carriere-ambtenaar in de goede zin des woords. Je zag en merkte dat bepaalde mensen in de top daar met een scheef oog naar keken. Ik kan me ook herinneren dat Braks er een keer een grapje over maakte: 'Hij is nu nog wel D66-lid, maar bij de volgende verkiezingen stemt-ie CDA'.' P. Nijhoff, directeur van de Stichting Natuur en Milieu: 'Hij zal wel lid zijn van D66, maar ik heb het nooit aan hem kunnen merken. Ik vind hem - gezien zijn leeftijd - nogal bedaagd, niet bepaald progressief.'

(Joustra's lidmaatschap van D66 kwam in 1988 te vervallen.)Ook op het departement ziet men hem meer als JBZ'er dan als D66-aanganger. Het ministerie was al bij zijn komst uitgesproken hierarchisch georganiseerd, maar sinds zijn aanwezigheid werd het er bepaald niet minder op. In totaal werken er 12.000 mensen, waarvan 1.200 in Den Haag. Het departement kent twee 'poten', twee directoraten-generaal. Informatie moet via die twee poten 'omhoog' om bij de top van het ministerie te belanden, in casu de minister, de secretaris-generaal en de directie JBZ. Dat moge hierarchisch zijn, zegt directeur voorlichting C. Gravendaal, 'maar het voordeel is wel dat altijd duidelijk is wie waarvoor verantwoordelijk is.' Dat voordeel geldt voor de ambtelijke top. Andersom gaat het niet op voor iedereen die (vlak) daaronder werkzaam is. Ter illustratie vertellen diverse Landbouw-ambtenaren dat het regelmatig onmogelijk blijkt informatie bij de top van het departement te laten belanden omdat vooral onder JBZ'ers de cultuur bestaat informatie tegen te houden ofwel te 'filteren'. 'Het staat vast', zegt het D66-kamerlid Ter Veer, 'dat de minister door sommige delen van zijn apparaat onkundig wordt gehouden van zaken die slecht lopen. De commissie toelating bestrijdingsmiddelen blijkt drie jaar lang niet te hebben gefunctioneerd. Maar toen er naar werd geinformeerd bleek de minister er oprecht niets van te weten. Niets! Dan ga je zaken naast elkaar leggen: Hoe zat het ook alweer met de vis? Wat was er aan de hand met de mest, met de bestrijdingsmiddelen? En welk beeld rijst op uit de 'zwarte melk'-affaire? In november bleek het ministerie al te weten dat de wet lacunes vertoonde, niet eerder dan in februari, maart zette de minister stappen. Ik kan niets bewijzen, ik hoor de verhalen over de juristen en hun opstelling ook, en dan denk ik: het zou goed zijn als de minister, of er nu een nieuwe komt of niet, zijn apparaat eens door laat lichten.' Het PvdA-Kamerlid J. J. Feenstra denkt er hetzelfde over: 'Ritzen heeft op Onderwijs task forces ingevoerd om te onderzoeken hoe de ramingen van het departement consequent onjuist kunnen uitvallen. Zoiets zou Braks op zijn departement ook eens moeten doen. Er gaat daar te veel fout. En het is steeds het apparaat dat zelf zijn eigen fouten moet corrigeren. De vraag is zo langzamerhand of het daartoe zelf in staat is. Want het komt te vaak voor dat informatie wel op het ministerie aanwezig is maar niet op de juiste plaats terechtkomt.'

Natuurbehoud

Het schisma tussen de juristen en de rest van het departement is weliswaar de meest duidelijke uiting van de vervallen harmonie in het Corps Diplomatique Agricole, maar het is niet de enige.

Vanaf de eerste dag dat Landbouw eind 1982 de directie Natuurbehoud en Openluchtrecreatie en haar tweehonderd ambtenaren overnam van het toen opgeheven ministerie van CRM is het misgelopen. De CRM-ambtenaren, die vervolgens als directie Natuur, Milieu en Faunabeheer (NMF) door het leven gingen, voelen een stevige spanning met de produktiedirecties. 'We zijn destijds ingekwartierd bij de vijand', herinnert zich oud-directeur ir. F. Prillevitz.

Vergeefs poogde NMF na binnenkomst een apart directoraat-generaal te worden. Het enige wat men er uitsleepte was een benoeming van NMF-directeur drs. J. Pieters tot tweede plaatsvervangend directeur-generaal van een reeds bestaand directoraat-generaal. Het verschafte Pieters toegang tot de ministersstaf, aan welke bijeenkomsten hij weinig plezier beleeft. Ik spreek over de schoonheid van het hockeyspel terwijl de rest het over voetbal wil hebben - zo duidt hij die bijeenkomsten bij zijn collega's.

Is de invloed van NMF op het beleid gering - althans in de ogen van NMF -, op een ander gebied heeft de komst van de directie naar het departement wel grote invloed gehad: NMF verbrak de beslotenheid van het apparaat. P. Nijhoff van Natuur en Milieu: 'Toen de natuurbeschermingsorganisaties voor 1982 - dat was voordat NMF bij Landbouw kwam - met Braks over de problemen van mest, bestrijdingsmiddelen en ruilverkavelingen wilde spreken, werd ons verweten dat we ons overal mee bemoeiden. Landbouw had de houding: dat lossen we zelf wel op.' Maar sinds de komst van NMF naar Landbouw had een organisatie als Natuur en Milieu plotseling vele ingangen op het departement. Nijhoff: 'Wij konden plotseling in de keuken gaan kijken, zodat we ontdekten wat op Landbouw de heersende cultuur was en welke strategieen men volgde. Dat gaat daar zo: de milieubeweging signaleert een probleem, eerst wordt het genegeerd, dan gebagatelliseerd en ten slotte worden oplossingen getraineerd. Dan zijn we al jaren verder. Met de wateronttrekking in het Nationaal Park de Groote Peel is dat heel duidelijk gebleken. Eerst zei Landbouw: dat is geen probleem, daarna was het een probleem maar 'viel het wel mee', daarop was het een echt probleem maar toen moest de omvang ervan nog worden bestudeerd. Zo vinden ze altijd wel iets.'

Het traineren is een activiteit waarin, inderdaad, vooral 'de juristen' bedreven zijn, zegt Nijhoff. De relatie tussen NMF-directeur Pieters en secretaris-generaal Joustra is dan ook koel te noemen.

Maar Pieters en zijn mensen menen dat ze meer vijanden hebben. De produktiedirecties, waar de 'Wageningers' nog wel zitten, zijn voortdurend in de slag met NMF. Over de de meest simpele kwesties kunnen langslepende competentiekwesties voortkomen. 'Sinds NMF hier zit loopt Landbouw niet meer', zegt een topambtenaar. 'Alles stagneert. En als je dan eindelijk iets hebt geregeld is het nog maar afwachten of je de juristen niet op je dak krijgt.' Hij herinnert zich hoe de departementsleiding een paar jaar geleden poogde de groepsgeest te herstellen. Er werden zaterdagse braintrusts belegd in Kasteel Groeneveld in Baarn. Daar zat het dan, het Corps Diplomatique Agricole, waarover ook hij Braks zo lyrisch had horen spreken. 'n Zootje ongeregeld, dat was het. Toppunt was wel dat die lui van NMF ineens allerlei rare dingen gingen roepen en zich overal mee wilden bemoeien. Een van zijn collega's kon zich gelukkig niet meer inhouden: 'Zeg! We zijn hier niet op VROM!' Dat vond-ie mooi gesproken. Mooi genoeg om de braintrusts in Kasteel Groeneveld voortaan te laten voor wat ze zijn.

Op tilt

Op het ministerie van VROM vinden ze de ontwikkelingen op Landbouw interessant, bijzonder interessant. Wat jarenlang onmogelijk was - een haarscheurtje aanbrengen in het gesloten front van Landbouw-ambtenaren - is tegenwoordig een fluitje van een cent. Je roept 'jurist' en jawel: op tilt. VROM heeft er zijn strategie op aangepast. Het zijn de dagen van het binnenhalen, de zwakte van Landbouw moet maximaal worden uitgebuit. Wat vijf jaar geleden onbespreekbaar was, daar komt Landbouw nu zelf mee. Vooral bij de onderhandelingen over het mestbeleid is het te merken. Eind vorig jaar kwam ter sprake of toch niet minstens voorbereidingen moesten worden getroffen voor een eventuele inkrimping van de veestapel. Zou Landbouw vroeger weigerachtig zijn geweest, nu werd ermee ingestemd. Het Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieuhygiene (RIVM) doet sindsdien onderzoek naar de wijze waarop een eventuele inkrimping kan worden doorgevoerd.

En als het wat moeilijker gaat, zoals bij de bestrijdingsmiddelen, dan zet tegenwoordig VROM hard liners in. Landbouw deed het vroeger ook zo: als het onderwerp de partijen hevig verdeeld en het moment is gekomen dat er niettemin een besluit moet vallen, dan stuur je ineens de mensen die op jouw departement de scherpste standpunten innemen. Werkt altijd; Landbouw durft het toch niet meer hard te spelen, dezer dagen.

Op Landbouw zelf heerst een sfeer van berusting. De weddenschappen over het aanblijven van Braks zijn de laatste tijd uitgebreid: ook secretaris-generaal Joustra wordt erbij betrokken. Een paar weken geleden zat hij ineens in Bonn, bij de landbouwattache daar, die binnenkort vertrekt. Op de gang gonste het. Want wat werd directeur-generaal Van der Veen toen hij was mislukt op het departement? Landbouwattache in Washington. Wat ging De Boer doen toen hij weg moest als AID-directeur? Werd landbouwattache in Londen. En dan nu Joustra naar Bonn? Een topambtenaar lacht malicieus. Het is in ieder geval een rustiger betrekking, zegt hij. 'Joustra is daar wel aan toe.'