Europese integratie dwingt tot inperking van nationalesoevereiniteit; Lessen in wederzijds vertrouwen

Naarmate de Europese integratie voortschrijdt wordt steeds duidelijker dat met de wording van een 'vrije markt' de nationale beschikkingsmacht van de betrokken staten ook op niet-economisch terrein steeds kleiner wordt. Soms wordt deze 'soevereiniteit' formeel ingeperkt, zoals wanneer het Hof in Luxemburg het Nederlandse mediabeleid in strijd verklaart met het principe van vrije concurrentie. Soms ook beperkt een land zijn soevereiniteit zelf, bijvoorbeeld als consequentie van het inzicht dat uitbreiding van de sociale zekerheid de nationale concurrentiepositie in gevaar brengt.

Die inperking van de nationale soevereiniteit is onvermijdelijk, maar stuit niettemin op het protest dat onbedoeld de culturele eigenheid wordt aangetast en wellicht het niveau of de kwaliteit van het bestaan wordt verlaagd.

Een goede test bij het zoeken naar een oplossing van dit probleem vormt het verdrag tussen Duitsland, Frankrijk en de Benelux, waaraan de naam van het Luxemburgse Schengen is verbonden. Zoals bekend behelst dit verdrag waarvan de ondertekening eind vorig jaar werd uitgesteld maar nu zijn beslag heeft gekregen een aantal multilaterale afspraken om door middel van coordinatie en harmonisatie van de nationale justitiele stelsels het wegvallen van de grenscontroles te compenseren en zodoende de verwachte stijging van de criminaliteitskansen tegen te gaan.

Naar zich laat begrijpen botsten tijdens de onderhandelingen de nationale gewoonten en gebruiken en kwamen verschillen in justitiele cultuur duidelijk naar voren. In het algemeen zijn deze verschillen met behulp van drie criteria aan te geven.

De eerste is de mate van repressie of het tegenovergestelde daarvan de mate van terughoudendheid van de justitiele controlefuncties, die bij voorbeeld tot uitdrukking komt in de strafmaat en in de omvang en werkwijze van de politie. Het tweede criterium vormt de reikwijdte van het justitiele stelsel en die blijkt vooral uit de omvang en de gedifferentieerdheid van het strafrecht in formele zin. Het derde criterium is de flexibiliteit van het justitiele stelsel en die blijkt uit het feit dat ook al is een bepaalde handeling verboden, het desbetreffende delict op 'goede gronden' toch niet wordt vervolgd.

Wanneer deze criteria worden toegepast, lijken de betrokken landen sterk op elkaar en onderscheiden zij zich samen van wat eerder en elders op justitieel gebied gebruikelijk is. Daarnaast zijn er echter verschillen en daarom gaat het hier.

Vergeleken met de vier andere landen zijn in Nederland de verschillen in macht en daardoor de maatschappelijke tegenstellingen het geringst, terwijl het staatsbestel sedert zo'n twee eeuwen gematigd centralistisch is en de staat zelf een grote mate van continuiteit en stabiliteit vertoont. In direct verband met deze generale kenmerken zijn de repressieve functies van het justitiele stelsel hier sterk teruggehouden, terwijl de reikwijdte van het strafrecht groot is, evenals de flexibiliteit. Er is, anders gezegd, justitieel veel geregeld in dit land, maar de controles op de naleving worden terughoudend en met overleg uitgeoefend.

Koppig

Deze Nederlandse eigenaardigheden kwamen tot uitdrukking tijdens de onderhandelingen, doordat de Nederlandse delegatie herhaaldelijk de eigen verworvenheden moest verdedigen en derhalve door andere delegaties als 'koppig' werd aangemerkt. Daarnaast sprak de Nederlandse eigenheid uit de bemoeienissen van het parlement en van de pers. Terwijl elders volstrekt zwijgen heerste, vormde de voortgang van de onderhandelingen hier regelmatig nieuws. De toon was, zoals bekend, kritisch en gaf uiting aan de typisch Nederlandse zorg dat het humane karakter van het eigen justitiele stelsel door de onderhandelingen zou worden bedreigd.

Deze vrees was om nog een andere reden typisch nationaal. Sommige critici stelden voor het verdrag te verwerpen. Zij beseften kennelijk niet dat, indien er geen verdrag op tafel kwam, de criminaliteit door het wegvallen van de grenscontroles wellicht zou stijgen met als gevolg dat alsnog de nationale rechtsorde zou moeten worden aangepast. De typisch Nederlandse betrokkenheid kwam ook tot uitdrukking bij de afzonderlijke punten van onderhandeling. Een voorbeeld daarvan is de identificatieplicht. Van de vijf landen is Nederland het enige dat deze plicht niet kent. Dit verschil is interessant. Het vormt een voorbeeld van de terughoudendheid van het Nederlandse justitiele stelsel, dat echter juist door het wegvallen van de grenscontroles wellicht een 'zwakte' werd die moest worden opgeheven.

En inderdaad, gedurende de onderhandelingen opperde de Nederlandse regering de mogelijkheid om tot een vorm van identificatieplicht over te gaan. Het voorstel stuitte echter op heftige bezwaren en de betrokken minister zag van zijn voornemen af. In het verband van Schengen werden de verschillen in identificatieplicht verder met rust gelaten. De verkleining van de 'pakkans' was in de eerste plaats een Nederlands probleem, zodat in dit opzicht de kwaliteit van het Nederlandse stelsel niet werd aangetast.

Jachtwapens

Een ander voorbeeld vormt het bezit van jachtwapens. In Nederland is evenals in Duitsland in overeenstemming met de relatieve uitgebreidheid van het nationale justitiele stelsel, elk vuurwapenbezit verboden, met uitzondering van lichte jachtwapens waarvoor een vergunning nodig is. In Frankrijk en ook in Belgie liggen de zaken anders. Lichte jachtwapens zijn vrij verhandelbaar en voor zwaardere is een vergunning vereist. Het zal duidelijk zijn dat deze Franse vrijheid, die naar een 'aristocratische traditie' verwijst die in ons land veel zwakker is, voor problemen zorgde. Een oplossing zou zijn geweest als Nederland en Duitsland hun wetgeving op dit gebied hadden aangepast en daarmee de reikwijdte van hun stelsel hadden ingeperkt. Maar zo ging het niet. Ook al wezen de Fransen met klem op de gevoeligheid van dit privilege, zij pasten zich aan en breidden het verbod op jachtwapens uit.

Een derde voorbeeld biedt het drugsbeleid. Ook hier vormde Nederland een uitzondering. Zoals bekend zijn de straffen hier minder hard en de verboden meer gedifferentieerd naar handel en gebruik en naar het soort van verdovend middel. Vooral het onderscheid tussen zogeheten harddrugs en softdrugs, waarvan de een wel en de ander niet of veel minder als lichamelijk verslavend wordt beschouwd, is van grote betekenis voor het beleid dat het gebruik van en de kleinschalige handel in hennepprodukten (marihuana en hasj) niet officieel toestaat maar evenmin vervolgt.

Het drugsbeleid van Nederland vormt daarmee een goed voorbeeld van de onderscheidende nationale kenmerken. In tegenstelling tot wat andere landen dikwijls denken is het niet eenvoudig zo dat in dit land de overheid zijn onderdanen vrij laat om te doen wat elders is verboden. Integendeel, het justitiele stelsel is zeer uitgebreid en sterk gedifferentieerd, zodat er veel is geregeld en zich relatief weinig aan de bemoeienis van de overheid onttrekt. Het cruciale punt is echter dat deze regeling niet altijd leidt tot een dwingend voorschrift, maar soms juist tot een geclausuleerde opschorting daarvan. De justitiele controle is, anders gezegd, van dien aard dat de eigen controles op een gecontroleerde manier worden ingehouden, en dat wijst op een hoge mate van flexibiliteit.

Dominee

Zoals was te verwachten stond de strijd tegen de drugs hoog op de agenda van Schengen en richtten de ogen van de andere delegaties zich vooral op de Nederlanders. Het eerste argument dat zij gebruikten was die van de humaniteit. Het ging in Nederland niet in de eerste plaats om de bestraffing van wat is verboden, maar om het genezen en voorkomen van een ziekte. Deze argumentatie, die de andere delegaties aan die van een dominee deed denken, overtuigde echter niet. De bedoelingen waren wellicht moreel zuiver, maar het beoogde effect van een dalend druggebruik was moeilijk te bewijzen.

Hierop wijzigde de Nederlandse delegatie haar argumenten door op te merken dat het Nederlandse beleid niet meer, maar ook niet minder effectief was, en in elk geval goedkoper. Dit argument was juist, maar overtuigde evenmin. De afkeer van drugs bij de andere delegaties was zo groot dat de Nederlandse manier op z'n best als naief en op z'n slechtst als laf werd beschouwd. Het kwam hun voor dat in de gemeenschappelijke strijd tegen de drugs het Nederlandse peloton deserteerde en dat de vijand op die flank vrijelijk kon infiltreren.

Hoogst ergerlijk was dat dit verraad niet ronduit werd erkend, maar werd toegedekt met het praatje dat begrijpen beter dan vergelden is en bovendien goedkoper. Zo voorgesteld kon de Nederlandse dubbelrol van koopman-dominee geen reeel alternatief bieden en werd de mogelijkheid dat het niet om desertie ging, maar om een bewuste terughoudendheid en flexibiliteit van justitiele controles, niet serieus overwogen.

Machtsverschillen

Zo stonden de partijen tegenover elkaar. Het lukte niet de culturele misverstanden uit de weg te ruimen en de reden daarvan lag uiteindelijk in de machtsverschillen binnen de betrokken landen. In Nederland zijn de verschillen in macht betrekkelijk klein, ook tussen oudere en jongere mensen, zodat de omgang weinig bevelend is en in de ogen van anderen al gauw te toegevend. Drugsbeleid is in Nederland een jongerenbeleid en vertoont derhalve kenmerken die in andere landen op weerstand stuiten.

In deze constellatie gevangen deed Nederland enkele zij het kleine concessies en onderstreepte het nog eens zijn trouw aan eerdere internationale afspraken. Wellicht dat hierdoor de feitelijke vervolging scherper wordt en minder genuanceerd, zodat in dit opzicht het Nederlandse beleid zich enigszins aanpast aan wat in de andere landen gebruikelijk is. In dat geval zal er in Nederlands perspectief gezien een geringe 'neerwaartse' bijstelling hebben plaatsgehad.

Deze bescheiden conclusie geldt meer in het algemeen, zij het dat deze 'neerwaartse' beweging soms werd gecompenseerd door een 'opwaartse' beweging in andere landen, zoals bleek uit de Franse concessie inzake de jachtwapens.

Van dit geven en nemen zijn verschillende andere voorbeelden te geven. Een Duitse concessie vormde de inperking van de gewoonte van dit land om zaken die elders zijn afgedaan voor een tweede keer te vervolgen. Deze uitbreiding van het ne bis in idem-principe, waardoor het relatief strenge Duitse stelsel zich meer tot het eigen territoir beperkt, werd echter op zijn beurt gecompenseerd door het in het verdrag verleende recht op elkaars grondgebied zij het sterk geclausuleerd te mogen vervolgen. Dit recht is wederzijds maar dient in de eerste plaats Duitse belangen.

Al met al ziet het verdrag er redelijk uit en lijken de onderhandelingen goed te zijn gelopen. Ieder gaf en nam, en terwijl niemand geheel tevreden is, biedt het resultaat een eerste vorm van samenwerking waardoor het opheffen van de grenscontroles enigszins wordt gecompenseerd en de verwachte stijging van de criminaliteit wordt tegengegaan.

Controle

Een groot probleem is echter niet opgelost en dat is de controle op de naleving van de gemaakte afspraken. Het verdrag laat de nationale souvereiniteit op justitieel terrein onverlet, zodat hier en meer in het algemeen in EG-verband een bovennationale, sanctionerende instantie ontbreekt. Die functies zijn en blijven nationaal. Derhalve is de kans niet denkbeeldig dat de samenwerking tussen de betrokken staten, juist door de afwezigheid van een derde partij die de naleving van beloftes kan afdwingen, in een goed bedoelde poging blijft steken.

Wellicht is deze gedachte al te somber en laat het verdrag van Schengen juist zien dat door de koppeling van allerlei belangen binnen het verdrag, maar ook in het ruimere verband van de EG tot feitelijke samenwerking wordt besloten. De dwingende kracht is in dit geval geen gezag van bovenaf, maar een sterk impliciete verwachting die alle betrokkenen delen. Die verwachting is dat wanneer het ene land een afspraak schendt een ander land hetzelfde doet, waardoor het belang van het eerste land wordt geschonden.

De landen zijn, anders gezegd, elkaar tot gijzelaar, en zij zijn dat dank zij de sterke verstrengeling van hun belangen en niet te vergeten dank zij het besef daarvan. Zie hier de centripetale kracht die landen, als zij een keer sterk interdependent zijn geworden, naar elkaar toedrijft. In dit geval gaat het niet om controle van bovenaf, zoals die binnen staten, maar om een wederzijdse zelfcontrole die is gebaseerd op wederzijds vertrouwen en wederzijdse kwetsbaarheid.