Positie nationale rechters in EG versterkt

Het Europese Hof van Justitie heeft vorige week de Europese Commissie, het dagelijkse bestuur van de Europese Gemeenschap, gelast haar archieven open te stellen voor de rechter-commissaris in Groningen, archieven die tot dusver in een waas van geheimzinnigheid waren gehuld.

In een opzienbarende uitspraak heeft het Europese Hof van Justitie vorige week gelast dat de Europese Commissie haar archieven moet openstellen voor een rechter-commissaris van de Rechtbank Groningen, die is belast met de behandeling van strafzaken.

Deze EG-archieven waren tot dusverre in een waas van geheimzinnigheid gehuld. Dit hangt samen met het zogeheten Fusieverdrag uit 1967, waarin het beginsel is vastgelegd dat de Europese instellingen en hun ambtenaren bepaalde onschendbaarheid genieten die nodig is voor de uitoefening van hun taak op het grondgebied van de lidstaten. Dit beginsel is uitgewerkt in een stoffig Protocol bij het Fusieverdrag. Het Protocol bepaalt dat de gebouwen en terreinen van de Europese Gemeenschap onschendbaar zijn en dat Europese eigendommen en bezittingen niet zonder toestemming van het EG Hof kunnen worden getroffen door dwangmaatregelen zoals huiszoeking, verbeurdverklaring of beslaglegging. In een afzonderlijke bepaling is vastgelegd dat het archief van de Europese Gemeenschap onschendbaar is. Met zijn beslissing van 13 juli heeft het Hof dit Protocol evenwel stevig afgestoft en voor het eerst de deur naar een zekere openbaarheid van bestuur in de EG opengezet.

Aanleiding was een onderzoek dat een rechter-commissaris van de rechtbank in Groningen instelde naar gedragingen van het bestuur van de visafslag in Lauwersoog. Dat bestuur zou in strijd met Europese en Nederlandse voorschriften over de visquota naast de officiele markt een 'grijze markt' hebben gecreeerd. Tijdens het onderzoek kwam naar voren dat de Nederlandse autoriteiten, met name het ministerie van landbouw, hiervan op de hoogte waren geweest. Ze hadden die kennis onder meer ontleend aan rapporten van EG-ambtenaren die mogelijke vormen van visfraude in Nederland in de periode 1983-1986 hadden onderzocht. De rechter-commissaris achtte het voor zijn onderzoek noodzakelijk inzage te krijgen in die Europese rapportage en overwoog zelfs de betrokken EG-ambtenaren als getuigen te horen. Zijn uitnodiging daartoe aan de Europese Commissie werd evenwel afgewimpeld met een beroep op het Protocol inzake immuniteiten. Volgens de Commissie was het archief van de Europese Gemeenschap immers onschendbaar, terwijl inzage in de betrokken controle-rapporten, laat staan het als getuige horen van EG-ambtenaren, de betrekkingen tussen de Commissie en de lidstaten 'op het delicate terrein van de controle' zou kunnen schaden. Daarop wendde de rechter-commissaris zich met een verzoek om rechtshulp tot het Europese Hof van Justitie. Het Hof werd verzocht om de Commissie te gelasten de bedoelde rapporten alsnog te verstrekken en toe te staan dat haar ambtenaren als getuigen zouden worden gehoord. Voor het geval de Commissie weigerachtig bleef de verlangde gegevens beschikbaar te stellen, vroeg de rechter-commissaris toestemming tot het doen van huiszoeking in de burelen van de Commissie.

Volgens de Commissie kon het Hof geen uistpraak doen over een dergelijk verzoek, omdat het EEG-verdrag een regeling bevatte voor de gevallen waarin nationale rechters, ondernemingen en burgers zich tot het Hof kunnen wenden. Nationale rechters kunnen dat alleen doen, wanneer zij in een procedure geconfronteerd worden met een vraag over de uitleg van Europees recht. In zo'n geval kunnen zij de assistentie van het Hof inroepen. Dat geval deed zich hier niet voor. Het Hof stelde daar tegenover dat de Europese Gemeenschap een rechtsgemeenschap is, waarbinnen de lidstaten en de Europese instellingen nietkunnen ontkomen aan toezicht op de verenigbaarheid van hun handelingen met het constitutionele handvest van de gemeenschap: het EEG-verdrag. Volgens dat Verdrag wordt de verhouding tussen de lidstaten en de Europese instellingen beheerst door een beginsel van loyale samenwerking. En dat beginsel brengt mee dat ook een instelling als de Europese Commissie alle 'dienstige maatregelen' moet treffen om de naleving van Europees recht te waarborgen.

Die verplichting tot samenwerking, vervolgde het Hof, is met name van belang in de betrekkingen met nationale rechters die tot taak hebben te waken over de toepassing en eerbiediging van het Europese recht in hun eigen land. In het licht van deze overwegingen kwam het Hof tot de conclusie dat aan het Protocol uit 1967 maar een beperkte betekenis kon worden gegeven. Het verzoek van de Groningse rechter-commissaris kon alleen maar worden geweigerd voorzover inwilliging daarvan een goed en onafhankelijk functioneren van de Europese Gemeenschap zou belemmeren. Daarom gelastte het Hof de Commissie alle verlangde documenten rechtstreeks naar de rechter-commissaris te sturen die geen gevolgen zouden hebben voor het onafhankelijk functioneren van de Gemeenschap. Voorzover dergelijke gevolgen om 'dringende redenen' moesten worden gevreesd, diende de Commissie die redenen met de daarbij behorende documenten aan het Hof bekend te maken, opdat van geval tot geval gecontroleerd zou kunnen worden of die redenen inderdaad geldig zijn. Eenzelfde beslissing nam het Hof ten aanzien van de mogelijkheid EG-ambtenaren als getuige te horen: ook hier diende de Commissie het verzoek van de rechter in te willigen en, zou zij dat weigeren, het Hof uit te leggen welke dwingende redenen daaraan in de weg zouden staan.

Het belang van deze beslissing overtreft veruit de voortgang in een strafrechtelijk onderzoek naar visfraude te Lauwersoog. Afgaande op de principiele motivering ervan is de mogelijkheid tot inzage in de archieven van de EG geenszins tot strafrechtelijke procedures beperkt. En daarmee is een belangrijke stap gezet op weg naar openbaarheid van Europees bestuur, waaraan bij de huidige stand van integratie in de EG met de daarmee gepaard gaande overheveling van bevoegdheden naar Brussel natuurlijk ook dringend behoefte bestaat. Daarnaast is de status en taak van nationale rechters versterkt: voorzover zij zich moeten bezighouden met de toepassing van Europees recht, dienen zij door de Europese instellingen waar mogelijk te worden geholpen. En ten slotte zullen de fijnproevers nog wel een tijdje bezig zijn met de vraag, waarop deze beslissing van het Hof nu eigenlijk is gebaseerd. Zij houdt inderdaad een procedurele doorbraak in, nu nationale rechters, behalve een vraag over de uitleg van Europees recht, kennelijk ook verzoeken om rechtshulp kunnen doen. Mr M. B. W. Biesheuvel is advocaat te 's-Gravenhage en gespecialiseerd in Europees recht.