Veel subsidies zijn slecht verdedigbaar

Het kabinetsbesluit om in 1991 op de rijksuitgaven ongeveer een kwart miljard gulden te bezuinigen door van een groot aantal subsidieposten gemiddeld een procent af te schaven, heeft een discussie losgemaakt over de zin van het omvangrijke Nederlandse stelsel van overheidssubsidies. Prof. Flip de Kam heeft al jaren gewezen op het absurdisme van het rondpompen van geld door de overheid. De hoogleraar zet zijn standpunt uiteen.

De opschudding zal nog groter zijn, wanneer de ministers bij de presentatie van hun begroting in september bekend maken hoe de door de ijzeren tandem Lubbers-Kok opgelegde aanslag concreet vorm krijgt. Het is namelijk niet zo dat de subsidies voor het openbaar vervoer (vier miljard per jaar), woonsubsidies (tien miljard per jaar) en de uitgaven voor de studiefinanciering (vijf miljard per jaar) allemaal met een procent worden beknot.

Het subsidiebedrag op de verschillende begrotingshoofdstukken isalleen gebruikt om een deel van de noodzakelijk geachte ombuigingen overde departementen te spreiden. Elke bewindspersoon mag het te bezuinigen bedrag op eigen wijze nader invullen. Het is dus denkbaar dat de individuele huursubsidie geheel buiten schot blijft. Ditis een uitdrukkelijke wens van minister Kok, die zich in zijn kwaliteit als PvdA-leider even bemoeide met de begroting van partijgenoot Alders. Anderzijds moet het snoeimes dan dieper in de subsidies voor premiekoopwoningen worden gezet.

Evenzo kan minister d'Ancona besluiten om de kinderopvang en de musea teontzien, maar dan dient zij tien procent of meer te bezuinigen op de subsidies voor de podiumkunsten. Zodra de bezuinigingsvoorstellen precies bekend zijn, zal het pandemonium losbarsten. Wie gespaard bleef, houdt zich gedeisd. Wie minder krijgt, klaagt steen en been. Subsidies worden namelijk zonder uitzondering ervaren als een verkregen recht, waaraan niet mag worden getornd. Financiele steun voor de buurman kan natuurlijk bestwat minder, maar de eigen portemonnee moet onverlet blijven.

Iedereen maakt zich aan deze hypocrisie schuldig. De christelijke werkgeversorganisatie maakte het de afgelopen week wel bijzonder bont. Een woordvoerder van het NCW verklaarde dat het kabinet de subsidies nogveel te veel ontziet. Een week eerder was het land te klein, nadat was uitgelekt dat Kok had voorgesteld de subsidies voor het bedrijfsleven wat te kortwieken. Het NCW toornde dat het kabinet met zijn vingers van de bedrijfssubsidies af moest blijven. Geen enkel ander industrieland legt zijn burgers zo in de subsidiewatten als Nederland. In een steeds verder geatomiseerde samenleving vormt een financiele bijdrage van de overheid steeds vaker het stijfsel waarmee maatschappelijke verbanden moeizaam aan elkaar worden gelijmd. Nu het kabinet voorstelt om het een ietsje-pietsje minder te doen, dreigt het broze bouwwerk te bezwijken onder oplaaiende gevechten om de vetste brokken uit desubsidiepot.

De aanpak van de subsidies leidt tot een 'burgeroorlog' van gesubsidieerden. Talrijke pressiegroepen zullen zich komend najaar nadrukkelijk manifesteren op het Binnenhof. Voor lobbyisten breken gouden tijden aan. Hopelijk houden politici en ambtenaren het hoofd koel en geven zij niet toe aan eisen en verlangens van de machtigste lobbies, de grootste schreeuwers of de meest gewelddadige actievoerders. Een redelijke besluitvorming over deaanpak van subsidiestromen vereist bezinning op de vraag waarom de overheid bepaalde activiteiten eigenlijk financieel steunt.

Op grond van drie motieven kan de overheid subsidie verlenen. Sommige voorzieningen hebben gunstige uitstralingseffecten die niet tot uitdrukking komen in de prijzen. Zo worden burgers die hun woning isoleren en een zuinige cv-ketel aanschaffen bij de bestaande lage energieprijzen onvoldoende beloond voor hun bijdrage aan een algemeen belang, te weten energiebesparing. Met het oog op zulke positieve externe effecten kan de overheid besluiten isolatiesubsidies te geven, om het voor meer mensen financieel aantrekkelijk te maken hun energieverbruik te beperken.

In andere gevallen stelt de overheid zich paternalistisch op. Burgers behoren volgens de beleidsmakers meer geld voor bepaaldegoederen te besteden. Doen ze dat niet uit zichzelf, dan wordt de prijs van zo'n produkt ('bemoeigoed') door subsidies verlaagd, met de bedoeling extra consumptie uit te lokken. Subsidies voor de kunsten zijn een klassiek voorbeeld.

Ten slotte biedt de overheid voorzieningen beneden de kostprijs aan (huisvesting), omdat het inkomen van groepen burgers te laag zou zijn om de volle prijs van een deugdelijk produkt zelf op tebrengen.

Alle drie argumenten verheugen zich in een onafgebroken populariteitbij pleitbezorgers namens steeds meer pressiegroepen. Sinds het begin van de jaren zestig hebben beleidsmakers in Den Haag steeds vaker gehoor gegeven aan de liedjes van verlangen van een veelkleurig gezelschap van belangengroepen. Afweging van de met inwilliging van al die eisen gepaard gaande uitgavenstijging tegen de daardoor noodzakelijke belastingverhoging bleef doorgaans achterwege. Dat is een bedenkelijke zaak, omdat mede hierdoor steeds grotere bedragen via de publieke kassen worden rondgepompt.

Bij een nuchtere toetsing van alle bestaande subsidies aan de drie genoemde motieven, blijken veel financiele tegemoetkomingen slecht verdedigbaar te zijn. Verhalen over positieve externe effecten moeten met een flinke korrel zout worden genomen. Zo dachten vooraanstaande sociaal-democraten nog in de jaren tachtig dat stadsvernieuwing een krachtigwapen was tegen vandalisme en criminaliteit (een positief externeffect). Het tegendeel blijkt het geval te zijn.

Doordat hechte netwerken worden verscheurd, verdwijnen buurtgevoel en sociale controle, met alle gevolgen van dien. En energiebesparing kanniet alleen aantrekkelijk worden gemaakt door isolatiesubsidies, maar ook door de prijs van energie te verhogen, bij voorbeeld door een forse milieuheffing op het verbruik van gas en electriciteit. Bijkomend voordeel is dat deze aanpak de schatkist spekt, in plaats van haar uit te mergelen.

Naarmate het opleidingsniveau van de bevolking stijgt, is erminder aanleiding om de produktie van allerlei bemoeigoederen te subsidieren. Kunstsubsidies zijn achterhaald; subsidies voor de volkshuisvesting zijneveneens een anachronisme. In de periode 1960-1990 is het reele inkomen per hoofd van de bevolking met vijftig procent toegenomen. Bovendienis de personele inkomensverdeling een stuk minder ongelijk dan dertig jaar geleden. Iedere Nederlander kan zijn woonlasten dus veel gemakkelijker opbrengen dan enkele decennia geleden.

Desondanks worden vooral verdelingsmotieven aangevoerd om de subsidies voor de volkshuisvesting (die nu veel omvangrijker zijn dan in1960) goed te praten. Een herijking van bestaande subsidies lijkt dus alleszins zinvol.

In het debat over de aanpak van subsidies wordt een belangrijke categorie tegemoetkomingen over het hoofd gezien. Dat zijn de fiscale faciliteiten in de vorm van allerlei vrijstellingen en aftrekposten. Het bekendste voorbeeld is de fiscale begunstiging vanhet eigen-woningbezit. Met zulke 'belastinguitgaven' zijn vele miljarden gemoeid, maar omdat ze niet afzonderlijk zichtbaar zijn opde rijksbegroting, worden fiscale tegemoetkomingen zelden kritisch doorgelicht. Ook CDA-fractievoorzitter Brinkman en zijn financiele woordvoerder Terpstra, die de afgelopen week een kruistocht tegen subsidies begonnen, zwijgen als het graf over de faciliteiten voor zelfstandigen en huizenbezitters. Zij hebben het vooral gemunt op de huursubsidie en de kunsten.

Zij hebben dan ook een heel ander oogmerk dan een fundamentele herbezinning op subsidies in gang te zetten. Vanuit CDA-oogpunt gezien schurken de sociaal-democraten zich te behaaglijk tegen het centrum van het politieke krachtenveld. De wittebroodsmaanden in het kabinet zijn voorbij en het is nodig dat het CDA wat afstand schept tegenover de PvdA. De beste manier om dat te doen, is de koppeling van de sociale uitkeringen aan de lonen en subsidies voor de lagere inkomensgroepen aan de kaak te stellen.

Brinkman zit al weken op die toer. Zo wordt tevens voorkomen dat een deel van de CDA-kiezers de overstap naar de VVD maakt. Het sociale gezicht van de christen-democraten hoeft pas in het zicht van de volgende verkiezingen te worden opgepoetst. Bij de Algemene beschouwingen in oktober van dit jaar zal pas duidelijk worden hoe serieus de verbale aanval op de subsidies moet worden genomen. Ik voorspel dat een belangrijk deel van de concrete bezuinigingsvoorstellen onvoldoende steun van een Kamermeerderheid krijgt. De beoogde bedragen smelten weg, wanneer de CDA-fractie onder vuur komt van het door haar gekoesterde en zwaar gesubsidieerde maatschappelijke middenveld. Het is jammer, dat de noodzakelijke kritische gedachtenvorming over zin en onzin van subsidies aldus wordt geslachtofferd op een brandstapel van politiekstrovuur. Prof. dr. Flip de Kam is hoogleraar Economie van de Publieke Sectoraan de Rijksuniversiteit Groningen Gesubsidieerde woningbouw in Nederland: niet langer te verdedigen op grond van inkomensargumenten (foto NRC Handelsblad/ Leo van Velzen)