EG is nog lang niet rijp voor parlementair stelsel

De Europese burgers staan onverschillig tegenover het Europese parlement en hebben daarin geen vertrouwen, bekende J. W. Bertens, zelf lid van het EP, onlangs in deze krant. Daarmee onderschrijft hij de stelling die oud-redacteur Poll en ik reeds eerder (in NRC Handelsblad van onderscheidenlijk 2 en 28 mei) hadden verkondigd.

Als reden geeft hij aan dat het EP te weinig macht heeft en hij draagt ook een oplossing aan: geef het EP meer macht, maak er een volwaardig parlement van met de bevoegdheden die daarbij horen, dan verdwijnt die onverschilligheid en dat gebrek aan vertrouwen heus wel. Daarmee verwoordt hij een lang gekoesterde wens van het hele Europese parlement. Begin dit jaar werd op de topconferentie van regeringsleiders in Dublin besloten de Gemeenschapsinstellingen te versterken en die tegelijkertijd een meer democratisch karakter te geven. Dit moet geschieden met het oog op de enorme taken die op de EG afkomen, zoals de aangekondigde economische en monetaire eenheid met een centraal bankstelsel en later een munt, de gevolgen van de Duitse eenwording, het openbreken van het Oostblok en de daarop aansluitende versterking van de buitenlandse politieke samenwerking.

Op 26 en 27 juni is op een nieuwe topconferentie een voorlopig rapport hierover goedgekeurd en besloten om eind december een regeringsconferentie samen te roepen die met spoed concrete voorstellen moet uitwerken. Als alles volgens plan loopt, zullen tal van fundamentele vernieuwingen van politieke, institutionele, economische, sociale en financiele aard door de regeringen en de Commissie worden voorbereid. Het hele pakket zou voor einde 1992 door alle nationale parlementen moeten zijn geratificeerd. Een ambitieus project dus om het hele Gemeenschapshuis grondig te moderniseren teneinde het tot ver in de volgende eeuw voor de huidige huisgenoten beter bewoonbaar en voor nieuwe gegadigden aantrekkelijker te maken.

Zekere invloed

Naar het zich thans laat aanzien zal het democratische gehalte van de EG worden versterkt door een aantal maatregelen. Zo zullen de onderhandelingen van de Raad van Ministers, die zich thans binnenskamers afspelen, meer openbaar worden. Dit zal de aandacht van de media bevorderen en de nationale parlementen en adviesorganen beter in staat stellen de standpunten die de ministers in Brussel innemen onder de loupe te nemen. De benoeming van de Commissie-voorzitter zal worden onderworpen aan de goedkeuring van het EP. De huidige samenwerkings- en verzoeningsprocedures tussen Raad, Commissie en EP, die aan het EP een zekere invloed verlenen op de begrotingen en het wetgevingsproces, zullen worden verbreed en aangescherpt waardoor het EP aan gewicht zal winnen.

Er is echter geen sprake van dat het EP bijvoorbeeld het initiatiefrecht zal krijgen of anderzijds de bevoegdheid om een beslissende invloed uit te oefenen op Gemeenschapswetgeving. Deze bevoegdheden, die in een parlementaire democratie aan een volwaardig parlement toebehoren, krijgt zij niet. Terecht, want de EG is nog lang niet rijp voor een parlementair stelsel en het is zelfs de vraag of zij dat ooit zal worden; democratie kan immers ook in andere vormen worden verwezenlijkt.

De verwachting dat met het verkrijgen van een volwaardige macht het EP vanzelf ook meer vertrouwen en geloofwaardigheid als democratische instelling zou krijgen, berust evenmin op solide grond. De geschiedenis leert eerder het omgekeerde, namelijk dat macht wantrouwen, afkeer en verzet oproept. Gelukkig maar, want daardoor worden uitwassen op den duur gecorrigeerd. Politieke macht moet aan twee voorwaarden voldoen: zij moet nodig zijn in de context waarin zij wordt verleend en zij moet algemeen aanvaard worden in vertrouwen dat de personen of instellingen die haar uitoefenen dat 'goed' zullen doen.

Beide elementen ontbreken hier. De regeringen, Raad en Commissie vinden het immers niet in het belang van de Gemeenschap aan het EP meer macht te verlenen en de kiezers achten het EP niet genoeg vertrouwenswaardig. Hoe zouden de laatsten dat ook kunnen? De 518 leden van het EP komen uit twaalf landen. Voor de kiezers zijn zij bijna allemaal onbekende vreemdelingen met hoogstens enige naam en faam in eigen land. Waarom zouden die mogen beschikken over hun toekomst. Daar ligt de moeilijkheid.

Daarmee is niet gezegd dat het EP geen nuttige instelling is. Integendeel: het is allereerst een unieke ontmoetingsplaats voor politici uit verschillende landen en partijen en een school voor gemeenschappelijk Europees denken en handelen. Het vervult een onontbeerlijke taak door de controle die het uitoefent op de andere instellingen, door zijn adviezen over de toekomstige ontwikkeling van Europa, het dreigend centralisme, de cultuur of de mensenrechten en niet in de laatste plaats door zijn politieke beoordeling van nieuwe gemeenschappelijke rechtsregels, ook al is deze beoordeling geenszins doorslaggevend voor de aanneming of verwerping daarvan.

Volkstoneel

Het bezwaar blijft echter dat het EP pretendeert dit alles te doen uit naam van de Europese bevolking terwijl, zoals wij zagen, die bevolking in het EP geen vertrouwen in en weinig belangstelling voor het EP heeft. Wellicht omdat een echt parlement meer moet doen dan het vervullen van zijn verplichte taak. Het is ook een volkstoneel waar de politiek gepopulariseerd en gedramatiseerd wordt; goed vecht tegen kwaad, er wordt op de kop van Jut geslagen, geintrigeerd, gezagsdragers worden onderuit gehaald, moed en verstand getoond of juist niet, kortom: er worden passies ten tonele gevoerd die ook in het dagelijks bestaan voorkomen op een wijze die alleen voor het eigen volk verstaanbaar en herkenbaar is.

Daarmee vergeleken is het EP een steriel schimmenspel. Het debat in Straatsburg, hoe levendig misschien ook, haalt dan ook zelden de krant het vertrek van Voorhoeve of de paspoort-affaire krijgt een halve pagina. Geen wonder dus dat boze boeren en vissers naar het Binnenhof gaan om zich over Brusselse voorschriften te beklagen in plaats van begrip te vragen bij de Spaanse voorzitter van het EP als zij die al ergens in Luxemburg, Straatsburg of Brussel zouden weten te vinden.

De EG berust op een supranationaal verbond van alle lidstaten, niet van regeringen alleen. Want in democratische regeersystemen van al deze staten maken de parlementen een wezenlijk deel uit van de staatsorganisatie. Niets ligt derhalve meer voor de hand dan juist aan de leden van de parlementen, die zijn verenigd in het EP, op te dragen de belangen van hun kiezers en die van de EG met elkaar in overeenstemming te brengen. Dank zij hun dubbele functie kunnen zij, teruggekeerd in hun hoofdsteden, eventueel door gecoordineerde acties hun eigen ministers opnieuw onder druk zetten en aldus tweemaal hun invloed doen gelden. Dat zou werkelijk het democratisch karakter van de EG verhogen, de Europese burgers dichter bij Europa brengen en het aanzien van het EP versterken.

Gevaarlijk

Maar ook in dit systeem kunnen de burgers pas vertrouwen stellen als hun afgevaardigden ook werkelijk invloed kunnen uitoefenen op wat in de EG gebeurt. Bertens rekent voor dat Nederland met de huidige 25 op de 518 zetels op grond van zijn bevolkingsaantal goed is bediend. Dit is een onjuiste en gevaarlijke redenering. Onjuist omdat zetelverdeling alleen naar bevolking ook thans niet als criterium wordt gehandhaafd. Zo heeft Luxemburg (afgerond) 1 zetel per 50.000 inwoners, Frankrijk 1 op 770.000, Nederland 1 op 600.000. Gevaarlijk want zij verstrekt voedsel aan de Bondsrepubliek, die spoedig (+/-) 16 miljoen meer inwoners zal tellen, om nieuwe zetels in het EP en ernstiger nog een groter stemmengewicht in de Raad te verlangen. Dit zou aan Duitsland een overheersende positie in de EG verlenen. Gelukkig heeft de Raad in april jongstleden die gedachte bij voorbaat in de ijskast gezet.

Voor een rechtvaardige zetelverdeling dient allereerst in aanmerking te worden genomen dat van elk land wordt verlangd meer en meer van zijn souvereiniteit te offeren op het altaar van Europa. Dit noodzakelijke offer is voor alle landen, groot of klein, even zwaar. De huidige zetelverdeling marginaliseert echter de kleinere lidstaten, terwijl de Europese samenwerking allereerst beoogt allen te vrijwaren tegen overheersing, machtsmisbruik, hebzucht en willekeur in het volkerenverkeer, die in het verleden steeds weer tot bloedige conflicten hebben geleid.

Om deze gedachte recht te doen zou elk land in principe een gelijke positie moeten innemen binnen de Gemeenschapsinstellingen. De realiteit, zeker zolang het gaat over louter economische samenwerking, leidt ertoe rekening te houden met redelijke correctie-factoren zoals de economie, de produktie, het geografisch belang, de bevolking, de bijdrage in de begroting en dergelijke, maar deze hebben geen eeuwigheidswaarde. Het is aan de regering ervoor te waken dat Nederland binnen de Gemeenschap de plaats inneemt die het op grond van al deze criteria verdient en een meer paritaire zetelverdeling in het EP (en hetzelfde geldt mutatis mutandis voor de Raad van Ministers en de Commissie) te vorderen wanneer de Europese Unie vorm begint aan te nemen.

De auteur is oud-directeur-generaal Juridische zaken van de Europese Gemeenschap.

Achter de schermen van het Europarlement: 'onbekende vreemdelingen voor de kiezers'. (Foto: NRC Handelsblad/ Chris de Jongh)