Dit is een artikel uit het NRC-archief De artikelen in het archief zijn met behulp van geautomatiseerde technieken voorzien van metadata die de inhoud beschrijven. De resultaten van deze technieken zijn niet altijd correct, we werken aan verbetering. Meer informatie.
Bekijk hele krant

NRC Handelsblad

Wetenschap

KOP IN HET ZAND

Ministerie heeft dreiging van mestoverschot nooit serieus genomen. De Rekenkamer komt binnenkort met een vernietigend rapport over het mestbeleid van het ministerie van landbouw. De huidige regelgeving schiet ernstig tekort. Geen wonder, gezien de houding van de ambtenaren in het verleden. Hoe waarschuwingen over het groeiende mestoverschot stelselmatig werden genegeerd.

Bijna alle gesprekspartners kregen het laatste jaar onderzoekers van de Algemene Rekenkamer op bezoek. Vasthoudende jongens waren het, ze haddeneen lijst met tientallen vragen bij zich, die ze met een omineuze precisieaan de orde stelden. Over enkele maanden komt hun rapport uit, eenenkeling mocht al een 'conceptje' inzien. Het zal er niet omliegen. Niet voor het eerst krijgt het departement van landbouw stevige kritiek te verwerken. Eerder was er fraude met vis, vermeende fraude met boter, de affaire met 'zwarte melk' en opnieuw fraude met vis. En dan is er nu het mestbeleid. Niet alleen omdat het de laatste jaren ernstig tekortschoot, zoals in een concept van het Rekenkamer-rapport staat beschreven. Meer nog omdat in het verleden, in de jaren zeventig, maatregelen uitbleven waar interne deskundigen waarschuwing op waarschuwing stapelden over de schadelijke milieugevolgen die de groeiende mestproduktie teweegbracht. De waarschuwingen werden genegeerd, soms zelfs werden feiten bewust buiten de openbaarheid gehouden. Ook daarover is de Rekenkamer ingelicht. 'In het begin van de jaren tachtig', zei minister G. Braks twee jaar geleden in de Volkskrant, 'waren er in de politiek en zelfs in de wetenschap nog maar marginale aanwijzingen dat de mest een groot probleem zou worden'.

Zelf had hij voor die tijd wel het idee gehad dat een teveel aan mest gevaarlijk was: boeren in de Brabantse omgeving van de minister vertelden hem dat schapen stierven als ze hadden gegraasd op met varkensmest besproeide grond. 'Ik ben daarvan geweldig geschrokken. (...) Later kwamen de wetenschappelijke cijfers erbij.'

En die cijfers, zo vertelde de minister de Volkskrant, waren voor hem de reden een eerste maatregel te nemen: eind 1984 werd via een interim-wet een verbod uitgevaardigd op de vestiging van nieuwe varkens- en pluimveehouderijbedrijven. Een lange reeks maatregelen zou daarna nog volgen. Niettemin zijn er nog altijd forse overschotten, met in sommige delen van Nederland ernstige gevolgen voor het milieu.

Was werkelijk niet eerder dan in het begin van de jaren tachtig bekend dat er mestoverschotten waren en dat die schadelijk zijn voor het milieu? Het antwoord van het ministerie is steeds hetzelfde: nee. Braks, nu enkele jaren geleden in CD/Aktueel: 'Toen ik in 1980 op Landbouw en Visserij aantrad had nog niemand enig idee van vervuiling door mest'. Het is 1978. Op het Landbouwschap schrijft milieumedewerker J. Gerritsen een nota waarin het probleem van de mestoverschotten wordt aangeduid. Hij formuleert een voorzichtig voorstel om het probleem aan te pakken, het vindt weinig weerklank bij het bestuur van het schap. Maar toch. Als op het ministerie in het begin van de jaren tachtig nog slechts 'marginale aanwijzingen' waren over de ernst van het mestprobleem, hoe kon Gerritsen dan al in 1978 een nota schrijven waarin aard en omvang van het mestprobleem wel werd onderkend? Het antwoord is eenvoudig. Gerritsen hield wetenschappelijke publikaties bij, bij voorbeeld die van L. de la Lande Cremer en C. Henkens; beide mensen die in dienst waren van het ministerie van landbouw. Die publikaties zijn in bepaalde bibliotheekbestanden nog altijd vrij gemakkelijk terug te vinden. Dan ziet men onder 'De la Lande Cremer, L.' onder meer verschijnen 'Mestoverschotten, een potentiele bron van milieuverontreiniging (1970)'. Onder 'Henkens, C' is de lijst langer, en komt men onder andere 'De verwerking en de afzet van overschotten aan organische mest (1969)' tegen. Stuk voor stuk zijn het publikaties waarvan de strekking grofweg luidt dat een overmatig gebruik van mest de kwaliteit van de bodem en (dus) het grondwater aantast. De wetenschap had reeds in de vroege jaren zeventig een uitgebreide kennis over de aard van het mestprobleem.

Waarschuwingen

Voor het ministerie van landbouw geldt hetzelfde, en ook daarvoor zijn de schriftelijke aanwijzingen in ruime mate aanwezig - zij het niet in openbare bestanden. Zo is er het uit 1970 stammende rapport 'De afvoer en eliminatie van mestoverschotten', vervaardigd door een interne ambtelijke adviescommissie van het ministerie van landbouw. Het feit dat een dergelijke nota destijds door ambtenaren van Landbouw, overigens in samenwerking met deskundigen van het Landbouwschap, werd geschreven, moge aangeven dat de aard van het mestprobleem ook daar ruim voor het begin van de jaren tachtig aanhangig is gemaakt. 'In 1970 is dat inderdaad gebeurd, en daarvoor ook al. En daarna ook.'

De 67-jarige C. Henkens, auteur van het ministerieel rapport uit 1970, is een exact formulerende man. Hoewel reeds vijf jaar gepensioneerd, is zijn houding nog altijd van ambtelijke aard: de werkgroepen, subwerkgroepen, commissies, ad hoc-commissies, adviezen en prae-adviezen passeren een middag lang in hoog tempo de revue. 'Wie zegt dat op het ministerie van landbouw tot in het begin van de jaren tachtig geen of nauwelijks kennis bestond over de problemen die gepaard gaan met groeiende mestoverschotten, die ontkent de werkelijkheid. Er is gewaarschuwd, er is tijdig gewaarschuwd. Maar er is niets mee gedaan. Dat is ieders goed recht, vergissingen zijn mogelijk, maar kom me niet met het verhaal dat men het niet heeft geweten.'

Henkens was van halverwege de jaren zestig tot zijn pensionering in 1985 hoofd van het Consulentschap voor Bodem- en Bemestingsaangelegenheden in Wageningen, een functie die er onder meer uit bestond Haagse beleidsambtenaren zo snel mogelijk in te lichten over resultaten van wetenschappelijk onderzoek.

Zijn waarschuwingen op het ministerie werden door de volgende analyse ingegeven: door de introductie van de intensieve veehouderij is het verband verbroken tussen het aantal dieren dat een landbouwer houdt en de hoeveelheid grond die hij tot zijn beschikking heeft. De boer is in principe in de gelegenheid onbegrensd vee te houden. Het voer voor kippen, koeien en varkens wordt geimporteerd. In dat voeder zitten stikstof en fosfaat, stoffen die via mest worden toegevoegd aan de bodem. Bij overmatige toevoeging schaden die stoffen de bodem. En omdat boeren niet langer een aan hun veestapel gerelateerde hoeveelheid grond hoeven te bezitten, onstaan - toen nog plaatselijke - mestoverschotten.

Henkens: 'De eerste keer dat ik de zaak op het departement aan de orde stelde was in 1965. Ik hield de collega's voor dat er een mestprobleem aan het ontstaan was. Maar men zei: dit is theorie.' Een taaie ambtelijke strijd nam zijn aanvang. Henkens ging over van mondelinge naar schriftelijke waarschuwingen. Intussen publiceerde hij in wetenschappelijke tijdschriften, in de hoop langs die weg reacties los te maken. 'Bij m'n promotie, in 1972, heb ik in mijn stellingen een aantal zaken op een rij gezet. Bij voorbeeld dat er nodig normen moesten komen om overbemesting tegen te gaan. Dat het aantal te houden dieren moest worden gebonden aan de hoeveelheid land die een boer ter beschikking heeft. Dat verzuring van de bodem dreigde - ik noemde het anders, maar het kwam op hetzelfde neer, hoewel ik toen geen kennis had over de invloed van ammoniak op de verzuring. Maar dat is dan ook het enige. Voor het overige is er niets nieuws onder de zon: het is allemaal al jaren bekend.'

Kluitje

Op het departement volgde het ene rapport op het andere, was elke ministeriele commissie de opmaat voor een nieuwe departementale werkgroep. Tot in de jaren tachtig zou dat stramien zich herhalen. Henkens' 'theorie' uit 1965 was inmiddels praktijk geworden.

De wetenschappelijke publikaties misten hun uitwerking niet. Namens de stichting Natuur en Milieu, in 1972 opgericht, nam medewerker S. Algra het initiatief tot een lobby teneinde het mestprobleem op de politieke agenda te krijgen. Algra was voor zijn indiensttreding bij Natuur en Milieu werkzaam geweest op het ministerie van landbouw, en wist zodoende welke wegen hij moest bewandelen. 'Ik heb in de jaren zeventig regelmatig met minister Van der Stee (die er van 1973 tot 1980 zat, red.) over de waarschuwingen van Henkens gesproken. Hij kende ze, maar had de houding: ach meneer, het gaat goed in de landbouw, begin nou niet over zo'n wetenschapper die weer eens wat heeft bedacht. Van der Stee had geen zin in slecht nieuws.' Het toenmalig Tweede Kamerlid R. de Boois (PvdA) had een zelfde ervaring. 'Als ik het aan de orde stelde bij Van der Stee deed hij alsof het een absurd iets betrof. Later heb ook ik verwonderd aanschouwd dat Landbouw zei: we hebben het niet geweten. De top van het ministerie wist wat er speelde. Maar er hing altijd de sfeer: wij komen op voor de landbouw, de landbouw is van ons, afblijven! Voor milieuvraagstukken bestond geen belangstelling, hooguit bij een enkeling, maar die speelde geen rol van betekenis.'

Diverse departementen, zegt ze, zijn bedreven Kamervragen met een 'kir' af te doen: een kluitje in het riet. 'Maar Landbouw is verreweg het beste in de 'kir'-aanpak.' De Boois onderhield eveneens contact met R. Hueting, die op de afdeling milieustatistieken van het Centraal Bureau voor de Statistiek (CBS) werkte. Nadat hij kennis nam van onder meer Henkens' analyse, ondernam Hueting begin jaren zeventig pogingen de omvang van de mestoverschotten in kaart te brengen. Alweer ontspon zich een taaie ambtelijke strijd. Tien jaar zou het duren voordat het tot een CBS-publikatie kwam, volgens Hueting omdat ambtenaren van Landbouw de zaak traineerden.

De gang van zaken zat hem buitengewoon hoog. Toen hij ooit minister Braks op televisie zag verklaren dat zijn departement zo laat kennis had gekregen van het mestprobleem, vernielde hij zijn toestel; laaiend was-ie. Zeer tot zijn genoegen vernam hij een jaar of wat geleden dat de Rekenkamer de zaak nu in onderzoek heeft. 'Dit is een parlementaire enquete waard.' De kwestie verliep als volgt. Ambtenaren van Landbouw zaten in een commissie die goedkeuring moest verlenen aan de wijze waarop het CBS de omvang van de overschotten wilde onderzoeken. Algra van Natuur en Milieu was een van de onafhankelijke leden: 'Steeds hadden de Landbouw-ambtenaren nieuwe bezwaren tegen de opzet van het onderzoek. Wanneer daaraan tegemoet was gekomen, kwamen ze weer met andere bezwaren, en later weer met andere. Als het zo lang duurt, stel je op een gegeven moment vast: ze willen niet.' De twee ambtenaren die namens Landbouw in de commissie zaten waren H. Corver, hoofd van de directie Algemene Zaken, Milieu en Planologie, en J. Aalders, medewerker van die directie. De laatste zei ooit tegen Henkens: 'Jij hebt op het departement tegenstanders op het hoogste niveau'. Hij wil er tegenover deze krant niet over uitweiden, Corver evenmin. Wel spraken beide uitgebreid met de Rekenkamer-onderzoekers, bij welke gelegenheid vooral Corver een opmerkelijke openhartigheid aan de dag legde over de wijze waarop een ambtenaar openbaring van gegevens kan voorkomen.

De 'bazen' van Corver waren de directeuren-generaal S. Herweijer (tot 1976) en W. Otto (tot 1983). Herweijer: 'Problemen met het CBS? Kan ik me niets van herinneren.'

Over het het probleem van de groeiende intensieve veehouderij zegt hij: 'Dat was in mijn tijd al helemaal niet aan de orde. Er is door Landbouw niets weggemoffeld. Ik heb heus wel 'ns een stuk laten verdwijnen. Als een minister pal voor zijn vertrek nog allerlei dolle dingen wilde doen, zei ik tegen de secretaresse: laat dat maar even in de la liggen. Maar met de mest is dat niet gebeurd. Er is gewaarschuwd, zegt u? Door wie? Henkens? Ken ik niet. Ik geloof er niets van. Vraag hem een publikatie te tonen, dan zal het wel tegenvallen.'

Auto's

Ook zijn opvolger, W. Otto, weet zich 'helemaal niets' van de problemen tussen het CBS en Landbouw te herinneren. En voor het overige wordt er wat hem betreft nogal wonderlijk met de geschiedenis omgesprongen: 'Landbouw realiseerde zich dat mestoverschotten een probleem konden worden. Maar het enkele feit dat ervoor is gewaarschuwd, zegt mij niets. Hoe lang weten we al dat in Nederland te veel auto's rondrijden? En mag ik 'ns vragen: waarom heeft het beleid zo laat ingespeeld op het teveel aan auto's in Nederland? Ze hebben het niet aan zien komen, net als met de mest: als we hadden geweten dat de veestapel zo enorm zou groeien, had de zaak anders gelegen.' De toenmalig secretaris-generaal van het departement, J. van Dinter, staat geen vraaggesprek over het onderwerp toe. De minister van destijds, A. van der Stee, heeft er evenmin belangstelling voor: 'Waarde heer, dat is zo lang geleden, u moet van mij aannemen dat ik dat echt niet allemaal paraat heb.'

Het geheugen is toch op te frissen? 'Ach nee, dan moet ik al die stukken weer opvragen. Laat u maar. Ja?' Henkens zegt te weten waarom zijn waarschuwingen zijn genegeerd. 'Als er naar mij was geluisterd, dan zou er een halt moeten zijn toegeroepen aan de groei van de intensieve veehouderij. Dat lag heel slecht, dat kon eenvoudig niet in de ogen van veel mensen in de landbouw. Daar ligt, denk ik, de verklaring voor al die merkwaardige zaken die zich klaarblijkelijk hebben afgespeeld.' Een zo'n merkwaardige zaak was de publikatie van een rapport van het zogenoemde Curatorium Landbouwemissies in 1980. Dat Curatorium, ingesteld door Van der Stee om in kaart te brengen welke schadelijke stoffen via de landbouw in het milieu terechtkomen, deed onder meer onderzoek naar, inderdaad, aard en omvang van de mestoverschotten. En ook daarbij ontstond strijd tussen deskundigen en ambtenaren van Landbouw.

H. Golterman, toendertijd directeur van het Limnologisch Instituut, zat de werkgroep 'Meststoffen en afvalstoffen' van het Curatorium voor, en herinnert zich dat hij 'bij de neus is genomen door Landbouw'. Hij vertelt: 'We hadden berekeningen van Henkens, een mestbalans uit ik meen 1974, waarin werd gesteld dat er toen al forse mestoverschotten waren. Maar volgens Aalders, die namens Landbouw aan de vergaderingen deelnam, gaf die mestbalans geen juist beeld omdat die over een a-typisch jaar was vastgesteld. Er moest een betere komen, hij zei dat die in aantocht was. Het manuscript van het rapport hadden we in 1978 klaar. Maar wat er ook kwam, geen nieuwe mestbalans. Dat duurde en duurde maar. De top van het departement hield het tegen, daarvan ben ik overtuigd. Uiteindelijk hebben we maar cijfers in dat rapport opgenomen die al waren gepubliceerd. Ik ben naief geweest, heb nog overwogen - samen met professor Kuenen, de voorzitter van het Curatorium - het rapport niet te tekenen. Maar dat hebben we toch maar gedaan, onder het motto: beter iets dan niets.'

List

Braks raakte er begin jaren tachtig van overtuigd dat maatregelen onvermijdelijk waren. Maar door de ontkenning van het probleem de jaren ervoor, was er nogal wat achterstallig onderhoud. 'De sussende houding van Landbouw', zegt Algra, 'kon niet ineens omgezet worden in maatregelen: dat zou een schok hebben gegeven. Bovendien, Braks had zelf zulke sussende verhalen gehouden. Hij heeft ook jarenlang kennis gehad zonder die in daden om te zetten: eerst als Kamerlid, later als minister.' Braks zon op een list. E. Entzinger, een der ambtenaren die op Landbouw het mestbeleid uitzette: 'Het landbouwbedrijfsleven moest bij het beleid worden betrokken. Vandaar dat toen Latijnhouwers (als voorzitter van de Brabantse boerenorganisatie NCB een belangrijke landbouwvoorman, red.) is gevraagd een commissie voor te zitten die onder meer het mestprobleem in kaart bracht.' In het rapport dat die commissie in 1984 uitbracht, werd aangegeven dat er inderdaad een mestprobleem was - maar de omvang van de overschotten werd verrassend laag ingeschat. Entzinger: 'We wisten wel dat het beeld dat we schetsten, te florissant was, we wisten dat we een ondergrens aangaven over de omvang van de overschotten. Dat was geen bewuste misleiding. Het rapport van de commissie-Latijnhouwers had vooral als functie het landbouwbedrijfsleven te betrekken bij de maatregelen die moesten worden genomen. Dat is ook gebeurd.'

Woedend

Niettemin bleek dat het besef over de ernst van de zaak, althans formeel, nog altijd niet tot het landbouwbedrijfsleven was doorgedrongen. Toen eind 1984 de interim-wet van Braks van kracht werd, reageerde Latijnhouwers woedend. Hij sprak van 'een overval'.

(In weerwil van de bedoeling zou de interim-wet overigens een forse uitbreiding van de veestapel teweeg brengen, omdat tussen afkondiging en invoering van het verbod op vestiging van nieuwe bedrijven een periode van ruim een maand lag.)Niettemin is sinds eind 1984 sprake van een beleid dat beoogt de omvang van de mestoverschotten voorlopig te stabiliseren en later terug te dringen, en dat is gericht op oplossingen voor de verwerking van mest in bij voorbeeld mestkorrels, met als doel er een industrieel produkt te maken. Het betreft een complex geheel, onder meer bestaande uit een (fos(faat)normen voor maximaal toegestane hoeveelheden mest per hectare; een verbod op het uitrijden van mest in bepaalde periodes van het jaar; het bijhouden door landbouwers van een mestboekhouding; een overschotheffing op te veel geproduceerde mest. Veel regels, maar weinig ervan blijken te werken, zo blijkt uit een concept van het Rekenkamer-rapport. Het tegengaan van overbemesting door boeren blijkt 'niet mogelijk'.

Dit onder meer omdat het departement de normen voor het gebruik van mest 'doelbewust heeft vastgelegd in kg fosfaat per hectare', terwijl 'de AID alleen het gebruik per bedrijf kan controleren en niet per perceel'.

De mestboekhouding is daarmee een dode letter, de overschotheffing kan gemakkelijk worden ontdoken. De uitrijregels zijn evenzeer 'moeilijk controleerbaar en als gevolg daarvan niet eenvoudig te handhaven'.

Een van de belangrijkste doelstellingen van het beleid - de aanpak van de verzuring - is volgens de Rekenkamer 'volstrekt onvoldoende' van de grond gekomen.

Inmiddels is begin dit jaar gebleken dat de zogenoemde 'fosfaatverzadigde gronden' - waar geen overbemesting meer kan plaats hebben op straffe van verontreiniging van het grondwater - de ongedachte omvang van 270.000 hectare hebben (eenachtste van alle landbouwgrond in Nederland). Daardoor groeit het mestoverschot (op dit moment 14 miljoen ton) met miljoenen tonnen. De doelstellingen voor de industriele mestverwerking, een van de pijlers van het beleid, worden daarentegen voor 1991 niet gehaald. Bij deze gegevens tekent de Rekenkamer aan dat zelfs het meest voordelige scenario van Landbouw 'uitgaat van zeer optimistische verwachtingen zowel van ten aanzien van de mestafzet in Nederland als ten aanzien van de uitvoer van mestverwerkingsprodukten naar het buitenland'. Het zijn conclusies die ruim een maand geleden voor weerwoord aan het departement zijn voorgelegd. Een groot aantal ervan is, zij het in andere berwoordingen, ook door het departement zelf getrokken in een nota die onlangs naar de Kamer is gestuurd. Afgesproken is dat daarover na het zomerreces in de Kamer wordt gesproken. Het Rekenkamer-rapport is dan naar verwachting gepubliceerd.

Henkens: 'Mij werd vroeger wel gevraagd wat ik toch met het milieu had. Dan zei ik: man, begrijp je dan niet dat ik het belang van de landbouw verdedig - ik probeer te voorkomen dat de bodem naar de knoppen gaat. Ze gooien nu alles op technische oplossingen, de mestverwerking. Steeds blijkt weer dat ze er tegenvallers mee oplopen. Toch gaat men door. De kwaliteit van de Nederlandse bodem is afhankelijk gemaakt van de grenzen die voor een rendabele bedrijfsvoering gelden. Men spreekt over het uitgangspunt 'de vervuiler betaalt'. Het beleid is precies op het tegendeel gericht: de betaler vervuilt.'