In Zoetermeer moet alles anders

Het ministerie van onderwijs gaat reorganiseren. Organisatie-adviseurs kijken nauwlettend toe. Zal Ritzen de vele voetangels en klemmen weten te vermijden? Toen minister Ritzen vorige week de reorganisatie van zijn ministerie aankondigde, leek het alsof hij vooral aandacht kreeg van de media. De kranten waren echter niet de enige belangstellenden. Ook in de wereld van de organisatie-adviseurs worden de plannen van de minister met grote interesse gade geslagen. Er valt veel geld te verdienen aan voornemens als verzelfstandiging van taken van het ministerie. Daarbij is het de eerste keer dat een minister zijn hele ambtelijk apparaat op de kop zet. En wat voor apparaat: een bureaucratische moloch, het toonbeeld van inefficientie en ineffectiviteit. Als dat te reorganiseren valt, wat dan niet? Prof. drs. H. van Nimwegen, buitengewoon hoogleraar bestuurlijke informatieverzorging aan de Vrije Universiteit, was als organisatie-adviseur betrokken bij tal van ingrepen op ministeries als WVC en Justitie. De problemen waren meestal dezelfde: verkokering, te veel regels, te weinig aandacht voor de uitvoering van het beleid, onbeweeglijkheid aan de ambtelijke top. Maar de aanpak van die problemen was veel minder grootscheeps: slechts onderdelen van het apparaat kwamen onder het mes. Een integrale aanpak als die van Ritzen kent volgens de hooggeleerde adviseur slechts zijn gelijke in de privatisering van de PTT.

Mr. drs. J. P. van der Meij, een jongere collega-adviseur van Van Nimwegen die thuis is in de decentralisatie van lagere overheden als gemeenten en die scholen adviseert op hun weg naar meer autonomie, ziet in de plannen van Ritzen nog een belangrijk verschil. De reorganisatie-plannen kwamen tot stand in nauw overleg tussen het adviesbureau dat het rapport voorbereidde en de ambtelijke top. In het verleden verdwenen bij de rijksoverheid dergelijke documenten nogal eens in de grote la: ze werden niet gesteund door de hoogste ambtenaren. De grote ambities van de minister van onderwijs krijgen veel sympathie van de beide adviseurs. Ze vrezen echter ook dat de plannen zeer kwetsbaar zijn. Zijn 3.100 medewerkers in staat vier jaar lang (de tijd die de reorganisatie ten minste zal vergen) zonder morren de noodzaak van een reorganisatie in te zien? Natuurlijk, in theorie is iedereen tegen bureaucratie op het ministerie en voor de stelling dat meer autonomie voor scholen een andersoortig departement vergt. Maar de reorganisatie vloeit niet voort uit een dreigend faillisement of uit de privatisering van een rijksdienst als de PTT.

Motivatie

Daarbij is al het personeel wel gedwongen mee te doen. Dat verschil maakt de motivatie op het ministerie van onderwijs zo niet zwakker, dan toch academischer. De motivatie komt waarschijnlijk vooral onder druk te staan door de vrees voor ontslagen. Als zodanig leidt het verzelfstandigen van afdelingen volgens Van Nimwegen niet tot ontslagen. Maar de hoogleraar sluit niet uit dat Ritzen de reorganisatie zal gebruiken om de alsmaar uit de hand lopende uitgaven van zijn ministerie te beperken door het ambtenarenapparaat in te krimpen. De minister zal binnen enkele maanden duidelijk moeten maken of hij dat van plan is. Anders zal hij, zo meent Van Nimwegen, er niet in slagen alle 3.100 medewerkers bij de les te houden. En hoe meer spijbelaars, hoe minder de kans op succes.

Van Nimwegen vindt de voorgestelde operatie van een complexiteit die alleen een ambtelijk apparaat van zeer hoge kwaliteit van tot een goed einde kan brengen. Bovendien vergt verzelfstandiging van departementale eenheden die zich met de bekostiging bezig houden, een andere habitus: van regelneverij naar toetsing van hoofdzaken. Van Nimwegen denkt dat personeel van buiten nodig is om die hoge kwaliteit en andere attitude te bieden. Hij verwijst naar het ministerie van WVC, waar tijdens reorganisaties van de financiele afdeling ambtenaren van het departement van financieen de leiding kwamen versterken. Dergelijke 'invasies van een vreemde mogendheid' worden niet altijd gewaardeerd.

Ook de grotere nadruk op beleidsuitvoering levert onzekerheden voor het personeel op, zegt Van der Meij op grond van zijn ervaring met het decentraliseren sociale diensten. Omdat die dichter bij de praktijk kwamen te staan en over alle relevante gegevens beschikten, zijn ze steeds meer beleidsontwikkeling naar zich toe gaan trekken. Het rapport van Ritzen mag dan wel voorstellen uitvoering en beleidsontwikkeling resoluut te scheiden en dit laatste onderdeel in eigen huis te houden, in de praktijk kan reorganisatie wel eens op een verdere uitkleding van het ministerie neerkomen, aldus Van der Meij.

En behalve in gebrek aan medewerking van het personeel, kan Ritzens operatie volgens de twee adviseurs gemakkelijk vastlopen in gedetailleerde regelgeving, iets waartegen hij juist ten strijde wilde trekken. De verleidingen om in deze oude zonde terug te vallen liggen volgens de twee voor het oprapen. Naar de mening van Van Nimwegen zal het een heidens karwei worden om de juiste balans te vinden tussen enerzijds verzelfstandiging van de uitvoerende delen en anderzijds een sterke afdeling om het beleid te ontwikkelen. De wirwar van bewegingen die dan ontstaat, kan de minister het onaangename gevoel bezorgen aan de zijlijn te staan en zijn greep op de operatie te verliezen. Nieuwe regels kunnen hem dan het zweet uit de handen nemen. Tegelijk helpen ze meteen de geloofwaardigheid van de hele deregulering om zeep, aldus Van Nimwegen. Afstappen van de hoofdlijnen zou de minister tot een superambtenaar maken wiens energie wordt opgeslorpt door de reorganisatie van zijn apparaat.

Ook de overschrijdingen op de begroting kunnen volgens de twee adviseurs Ritzen tot de nodige zondigheid brengen. Deze noodzaken tot een grotere greep op de uitgaven.

Tenslotte kunnen het parlement en de vakbonden nog roet in het eten van Ritzen gooien. De bonden kunnen tijdens de onderhandelingen over een nieuw financieringssysteem (formatiebudget) voor het onderwijs alles willen vastleggen. Het parlement kan op de aloude toer gaan, het gelijkheidsbeginsel laten prevaleren en daartoe zelf alles minutieus willen regelen. In dat geval moet het ministerie dat ook blijven doen, just like old times.

Hoe succesvol Ritzen ook zal zijn met het omzeilen van de vele voetangels en klemmen die hij op zijn weg zal vinden, echt oogsten zal hij volgens van Nimwegen en Van der Meij pas na deze kabinetsperiode. De minister van onderwijs mag dan in de de wereld van organisatie-adviseurs de handen op elkaar krijgen, de mannen met de gaatjesschoenen vormen een te klein electoraat om Ritzen door de volgende verkiezingen te helpen.