'Scheefgroei in stelsel sociale zekerheid'

LEIDEN, 16 mei - 'Het stelsel van sociale zekerheid is onnodig gecompliceerd en gedifferentieerd geworden. Dit lijkt vooral de belangen van de uitvoerende organisaties en politici te dienen, niet die van de burgers die er afhankelijk van zijn.' Deze conclusie trekt de socioloog drs. R. J. van der Veen in zijn proefschrift 'De sociale grenzen van beleid', waarop hij morgen hoopt te promoveren aan de Rijksuniversiteit Leiden.

Nog geen drie jaar na de vorige drastische ingreep is de sociale zekerheid volgens hem toe aan een grondige opknapbeurt. 'Door de stelselherziening is de hele regelgeving per saldo twee keer zo ingewikkeld geworden, terwijl het juist de bedoeling was de regels voor de sociale zekerheid te vereenvoudigen.' Hoe komt het dat de werkelijkheid zich zo weinig van de goede bedoelingen aantrekt? Dat de samenleving niet onbeperkt 'maakbaar' is, is genoegzaam bekend. Maar waar loopt de grens waarachter regels hun doel voorbijschieten of zelfs averechts uitwerken?

Het antwoord zocht Van der Veen achter de facades van de Gemeentelijke Sociale Dienst (onder andere verantwoordelijk voor de uitvoering van de bijstandswet), een Gemeenschappelijke Medische Dienst (arbeidsongeschiktheidsuitkeringen) en een Gemeenschappelijk Administratiekantoor (werkloosheidswetten). De sociale dienst, zo constateert Van der Veen, gaat gebukt onder de dubbelzinnigheid in de Bijstandswet, die enerzijds een uitkering garandeert en anderzijds een steeds verdergaande controle verlangt van de wijze waarop de ontvanger door het leven gaat. 'In de praktijk blijkt deze controle vaak onmogelijk, onder andere omdat ze op gespannen voet staat met de privacy. Veel bijstandsambtenaren lossen dit dilemma op door verwaarlozing van de controletaak: ze leggen nauwelijks huisbezoeken af, hanteren sollicitatieplicht als een dode letter en voeren een geringe administratieve controle door. Hun houding is vaak afwachtend en naarmate ze langer bij de sociale dienst werken lopen ze het gevaar dat hun onverschilligheid voor de gevolgen van hun werkwijze toeneemt. Ze zijn voornamelijk druk bezig met de vaststelling van de hoogte van de uitkering.

Hun sociale functie - hulpverlening gericht op terugkeer op de arbeidsmarkt - boet allengs aan betekenis in.' De medische dienst worstelt met de moeilijkheid dat de mate van arbeidsongeschiktheid nauwelijks in wettelijke regels valt te vangen. Daarom wordt dat overgelaten aan professionals, verzekeringsgeneeskundigen (artsen) en arbeidsdeskundigen, die hun best doen de 'schatting' te objectiveren. Maar al hun deskundige inbreng kan niet verhullen dat aan de uiteindelijke beoordeling een flinke dosis subjectiviteit te pas komt. 'De kwaal waarmee mensen hier komen is vrijwel altijd een kapstok, er zit vaak meer achter, problemen thuis of op het werk. Met die achtergronden houd ik wel rekening, ik moet wel', citeert Van der Veen een arts.

Clienten kunnen voordeel hebben van regelgeving die de uitvoerder veel ruimte laat. Maar er schuilt het gevaar van willekeur en discriminatie in. De 'informele normen' verklaren volgens de Leidse socioloog mede waarom de overheid er maar niet in slaagt greep te krijgen op de gestage groei van het aantal arbeidsongeschikten. 'Bijna alle wetswijzigingen die zijn doorgevoerd om de boel onder controle te krijgen hadden betrekking op de werkwijze van de arbeidsdeskundigen, terwijl driekwart van de beslissingen over arbeidsongeschiktheid wordt genomen door artsen.' Het administratiekantoor, ten slotte, wordt volgens Van der Veen ernstig geplaagd door de complexiteit van de Werkloosheidswet. 'Onderdelen van deze wet blijken zo ingewikkeld, dat ambtenaren ze niet uitvoeren', zegt hij. De foutenscore is hoog en de begeleiding van clienten bij het zoeken van werk of het volgen van een opleiding laat veel te wensen over. 'De strikte scheiding bij het GAK tussen administratie, uitvoering, beslissing en controle en tussen ambtenaren die contact onderhouden met clienten, ambtenaren die beslissen en ambtenaren die uitvoeren vormt een rem op het functioneren van de organisatie', concludeert de promovendus.

Alle drie uitvoeringsorganen - sociale dienst, medische dienst en administratiekantoor - worden volgens Van der Veen door steeds gedetailleerdere regels gedwongen in hun beleid steeds meer nadruk te leggen op financieel maatwerk. Dat betekent echter automatisch een grotere noodzaak van controle en meer bureaucratie. 'Er is een ongelooflijk gecompliceerd stelsel opgetuigd, waarvan het resultaat is dat een kleine negentig procent met zijn uitkering op het sociaal minimum zit. Dat wettigt de vraag of we er wel verstandig aan doen ons daarvoor die gigantische problemen in de uitvoering op de hals te halen.' Voor Van der Veen is het antwoord duidelijk. Hij pleit voor een eenvoudiger, minder gedifferentieerd stelsel van uitkeringen in combinatie met meer aandacht voor begeleiding van clienten en versterking van hun positie op de arbeidsmarkt. 'Het systeem van sociale zekerheid is scheefgegroeid. Het sociale doel van recht op arbeid en op maatschappelijke participatie is nagenoeg volledig uit het oog verloren door eenzijdige fixatie op een steeds ingewikkelder wordende inkomensgarantie. Een simpeler bouwsel biedt de mogelijkheid de balans te herstellen.'