Kamer vecht voor invoering kapitaaldienst in begroting

DEN HAAG, 22 febr.- De commissie voor de rijksuitgaven in de Tweede Kamer zoekt de steun van deskundigen op het terrein van overheidsfinancien voor de invoering van een kapitaaldienst op de rijksbegroting. De kamercommissie 'legt zich niet voetstoots neer' bij de afwijzing van zo'n dienst door de minister van financien. Zij wil dat serieus de mogelijkheid van een splitsing tussen de gewone dienst (lopende uitgaven) en de kapitaaldienst (vooral uitgaven voor overheidsinvesteringen) wordt onderzocht.

Een aparte kapitaalrekening zou kunnen betekenen dat overheidsinvesteringen buiten beschouwing blijven - in tegenstelling tot in het verleden - als er bezuinigd moet worden op de collectieve uitgaven. Ook begrotingsnormen zouden in beginsel geen belemmering meer hoeven zijn voor de omvang van deze investeringen. Vandaar dat zoveel Tweede-kamerspecialisten en departementen (Verkeer en Waterstaat, Volkshuisvesting) die direct met overheidsinvesteringen te maken hebben dit idee zo aantrekkelijk vinden.

Om zelf in de strijd met de minister sterk voor de dag te komen tracht de commissie nu medestanders te werven in de kring van deskundigen. Deze week heeft zij een discussienota gepubliceerd. Kernvraag is of van de invoering van een kapitaaldienst in enigerlei vorm wezenlijke verbeteringen in de opzet van de begroting mogen worden verwacht. Bovendien wil de commissie graag weten welke vorm van kapitaaldienst de voorkeur zou verdienen. Als de reacties, die voor 1 mei binnen moeten zijn, daartoe aanleiding geven zal de commissie ook nog een hoorzitting organiseren.

De Kamercommissie heeft de minister van financien het laatste jaar herhaaldelijk - het laatst op 18 januari - gewezen op de aantrekkelijke kanten van een gesplitste begroting. De minister van financien - eerst Ruding nu zijn opvolger Kok - blijft zich echter beroepen op het een jaar oude rapport van de Studiegroep Begrotingsruimte, waarin de splitsing van de rijksbegroting in twee diensten wordt afgewezen.

Dat rapport noemt een aantal bezwaren. Allereerst vergt invoering van een kapitaaldienst een lager begrotingstekort dan er nu is. Het tekort zou immers na splitsing van de begroting niet groter mogen zijn dan de omvang van de kapitaaldienst. Dat betekent dat aan invoering van een kapitaaldienst een forse bezuiniging op de gewone begrotingsuitgaven zou moeten voorafgaan. Ten tweede ziet de Studiegroep Begrotingsruimte grote problemen, ook op het politieke vlak, wanneer gedefinieerd moet worden wat kapitaaluitgaven zijn. Kunnen onderwijsuitgaven - immers investeringen in de toekomst - bijvoorbeeld kapitaaluitgaven worden genoemd? In de definitie zoals die vroeger werd gehanteerd niet. Maar inmiddels zijn de tijden veranderd. In de visie van de commissie voor de rijksuitgaven is een afbakening wellicht niet eenvoudig, maar wel mogelijk.

De minister van financien heeft nog een derde groot bezwaar. Indien een kapitaaldienst wordt ingevoerd moet er, zeker in de beginperiode, een nieuwe begrotingsnorm voor deze dienst worden opgesteld die bepaalt hoe groot de financiele ruimte voor kapitaaluitgaven maximaal mag zijn. Zonder zo'n norm zou de verleiding voor ministers en departementen immers groot zijn om de investeringsuitgaven aanzienlijk te verhogen, terwijl nog niet gelijktijdig de uitgaven op de gewone dienst in evenwicht worden gebracht met de inkomsten. Financiele specialisten uit de Kamer vrezen dat zo'n norm (of investeringsplafond) ertoe zal leiden dat ministers zoeken naar alternatieve duurdere vormen van financiering voor noodzakelijke geachte investeringen buiten de begroting om.

De situatie zou dan niet veel verschillen van de huidige. Thans staan investeringsuitgaven en gewone begrotingsuitgaven door elkaar op de begroting. Voor extra investeringsuitgaven moet - indien de totale begrotingsuitgaven aan een norm zijn gebonden - ruimte worden gemaakt door te bezuinigen op gewone uitgaven. Dat geeft problemen. Vandaar dat bijvoorbeeld enkele jaren geleden besloten is een aantal noodzakelijke verkeerstunnels door particuliere investeerders te laten bouwen, tegen een reele vergoeding uiteraard. De bouw van deze tunnels drukt dan niet meer op de rijksbegroting. Het was vooral deze beslissing die de discussie aanzwengelde over de herinvoering - het systeem was eind jaren vijftig in de praktijk en in 1976 formeel losgelaten - van een aparte kapitaaldienst. Thans is opnieuw de financiering van vijf tunnels in discussie. De voorstanders van een kapitaalrekening grijpen deze gelegenheid dan ook dankbaar aan voor een nieuw pleidooi. Te meer daar de Algemene Rekenkamer onlangs nog wees op de - vooral bestuurlijke - nadelen voor de overheid van private financiering.

Als alternatief voor een volledige kapitaaldienst wordt in de commissie voor rijksuitgaven ook gedacht aan de invoering van een kapitaaldienst voor die begrotingen of onderdelen waar de behoefte eraan het grootst is. Dat zou kunnen betekenen dat er een kapitaaldienst komt voor de begroting van Verkeer en Waterstaat en voor verschillende fondsen, zoals het Rijkswegenfonds, het Mobiliteitsfonds en het toekomstige Infrastructuurfonds.

De Kamercommissie heeft een gunstige tijd uitgekozen om de kapitaalrekening centraal te stellen omdat het denken over de gesplitste begroting en de financiering van overheidsinvesteringen wijzigt. Opmerkelijk is bijvoorbeeld dat de christelijke werkgeversorganisatie NCW recent pleitte voor volledige overheidsfinanciering. Het NCW gaf enkele jaren terug juist mede de stoot tot de invoering van 'public/private partnership' bij de financiering van tunnels. Ook kreeg de commissie onlangs een onverwachte medestander. Prof. dr. F. Rutten, secretaris-generaal van het ministerie van economische zaken en voorzitter van de invloedrijke ambtelijke Centrale Economische Commissie (CEC) het belangrijkste economische ambtelijke adviesorgaan van het kabinet, die vorig jaar als lid van de Studiegroep Begrotingsruimte nog het standpunt van Financien onderschreef, bepleitte onlangs toch in zijn nieuwjaarsartikel in het economenblad ESB de invoering van het systeem van de sluitende begroting voor alle EG-landen, dat wil zeggen dat in de toekomst alleen nog voor investeringsuitgaven zou mogen worden geleend. Hij ziet wel definitieproblemen, maar in zijn visie overheerst het voordeel van een gemakkelijk hanteerbare regel, die eindeloze discussies over de meest wenselijke omvang van financieringstekorten voorkomt. Zo komt de Europese monetaire unie de commissie voor de rijksuitgaven nog van pas.

Commissie legt zich niet voetstoots neer bij afwijzing door Financien