Kok moet snel duidelijkheid krijgen over meevaller

DEN HAAG, 21 febr. - De belastingtegenvaller van bijna drie miljard gulden over 1989 was zo langzamerhand uitgegroeid tot 'het mysterie' van Den Haag. Wat zijn de oorzaken? Heeft de tegenvaller een structureel karakter, dan wel is zij van incidentele aard? Het zijn vragen waarop Financien lange tijd het antwoord schuldig bleef. Toch moet er voor minister Kok snel duidelijkheid komen. De uitvoering van de begroting voor 1990 kan immers gevaar lopen. Bovendien moeten over enkele weken de eerste kaders worden uitgezet voor de rijksbegroting van volgend jaar.

De nog vertrouwelijke Februari-nota werpt in elk geval meer licht op het raadsel. Topeconomen in het Haagse circuit en andere academisch onderlegde wichelaars hadden al allerlei vermoedens en hypotheses ontwikkeld over de tegenvallende belastingopbrengsten. Aan de economische ontwikkeling kon het niet liggen, want die is florissant. Dan blijven nog maar weinig mogelijkheden over. Of er is iets mis aan de kant van belastingontvanger, of er klopt iets niet bij de belastingbetaler. Nu blijkt het van alles een beetje te zijn. Uit de nota valt overigens ook op te maken dat de economie weliswaarbloeit, maar dat de ontwikkeling van het overig inkomen (winsten) toch wat is overschat. De gunstige economische ontwikkeling wordt bevestigd door een meevaller van vierhonderd miljoen in de loonbelasting. De loonsom is kennelijk wat meer gestegen ten koste van het overig inkomen.

Belangrijkste conclusie voor de minister van financien is in elk geval dat het grootste deel van de belastingtegenvaller een incidenteel karakter heeft. In de inkomstenbelasting is sprake van een verklaarbare kastegenvaller van 1,1 miljard gulden. Ruim honderd miljoen is toe te schrijving aan de late invoering van de nieuwe (minder soepele) invorderingswet. Zo'n 250 miljoen gulden van de tegenvaller wordt veroorzaakt door versnelde teruggaven. En ruim 300 miljoen is volgens de Februari-nota toe te schrijven aan de sterke nadruk die de Belastingdienst de afgelopen jaren heeft gegeven aan de behandeling van voorrangsposten. Ook de invoering van een geautomatiseerde voorlopige aanslagregeling heeft tot wat kasverschuivingen geleid. In al deze gevallen gaat het om posten van incidentele aard.

Over de oorzaken van een tegenvaller in de inkomstenbelasting van nog eens 700 miljoen bestaat op Financien onzekerheid. De Februari-nota noemt twee elementen die een rol kunnen spelen. Het overig inkomen (exclusief aardgas) is wat minder snel gestegen dan verwacht. Dit is een factor die nader onderzoek behoeft. Als gevolg van een verkeerde raming zou hier sprake kunnen zijn van een structurele tegenvaller van zo'n 300 miljoen gulden. De belastingramingen spelen Financien al geruime tijd parten. In de afgelopen jaren werden bij voortduring belastingmeevallers gemeld. Het departement heeft deze stelselmatige onderschatting vorig jaar door een bijstelling in de methodiek ongedaan gemaakt, maar lijkt nu wat naar de andere kant doorgeschoten. Een tweede oorzaak van de tegenvaller van 700 miljoen zit volgens de Februari-nota in het wat achterblijven van bedragen die op voorlopige aanslagen binnenkomen. Dit zou bij de definitieve aanslagregeling alsnog kunnen worden gecorrigeerd. Indien en voorzover dit het geval mocht blijken, is er sprake van een incidentele tegenvaller. Hier dus nog volop onzekerheid. Raadselachtig is ook nog een tegenvaller van een half miljard gulden in de dividendbelasting.

De opbrengst van de vennootschapsbelasting (jaarlijks zo'n 17 miljard) valt een miljard gulden tegen. Hier spelen volgens de Februari-nota waarschijnlijk dezelfde factoren een rol als bij de inkomstenbelasting. Ook deze tegenvaller heeft dus waarschijnlijk deels een incidenteel karakter. Een hypothese in het Haagse circuit is dat belastingplichtigen hebben geprobeerd het betalen van belasting uit te stellen. Dat is niet geheel onaannemelijk. Immers de vennootschapsbelasting is vorige zomer verlaagd van 42 tot 35 procent en het is natuurlijk aantrekkelijker de belastbare winst tegen het nieuwe tarief af te rekenen. Ondernemers kunnen hun winst bijvoorbeeld beinvloeden door activa op de balans te herwaarderen. Het gaat veelal om het verschuiven van winst naar de toekomst. Dat betekent dat de fiscus naderhand alsnog zijn geld binnenkrijgt. Mogelijk heeft een en ander ook gevolgen gehad voor de opbrengst in de dividendbelasting. Het is ook denkbaar dat een ' vlucht' in BV's tot een verminderde belastingopbrengst heeft geleid. Hiervoor geldt immers een gunstig belastingtarief van 35 procent. De verlaging van het toptarief in de inkomstenbelasting kan deze 'vlucht' echter weer wat hebben afgeremd.

Het externe onderzoek naar de reorganisatie van de Belastingdienst kan wat meer duidelijkheid verschaffen. De ambtelijke top en de door hen gesouffleerde bewindslieden hebben steeds hardnekkig ontkend dat er verband zou bestaan tussen de reorganisatie en de belastingopbrengst. Mogelijk wil men met het externe onderzoek tegengestelde geluiden uit de Belastingdienst zelf enigszins de kop indruken. Het externe onderzoek kan mogelijk ook een eind maken aan twisten op Financien over wie voor de tegenvallers verantwoordelijk is. Het is voor het management van de Belastingdienst natuurlijk prettiger als blijkt dat het aan de ramingen heeft gelegen en niet aan de reorganisatie bij de fiscus.

Ongeacht het resultaat van het externe onderzoek heeft minister Kok nu reeds meer duidelijkheid over de budgettaire ontwikkelingen in de nabije toekomst. De belastingtegenvaller zal voor een bedrag van mogelijk niet meer dan een miljard gulden doorwerken in de begrotingen voor 1990 en 1991. Het had erger gekund, zal de bewindsman mogelijk denken. Tegenover de belastingtegenvallers staan overigens ook meevallers in de inkomsten en uitgaven. Deze moeten in het totale budgettaire beeld worden betrokken. Sinds de Miljoenennota is in de relevante uitgaven en niet-belastingontvangsten sprake van een meevaller van ruim 300 miljoen gulden. Er werd minder uitgegeven aan bijstand vanwege een geringer aantal werklozen dan geraamd. Ook de belastingafdrachten aan de EG vertoonden een meevaller. Verder was er op Onderwijs sinds 1 december nog sprake van een meevaller van 137,5 miljoen. Daarnaast vertoont de derden-rekening een meevaller van 1,7 miljard gulden. Het gaat hier vooral om landbouw-uitgaven in het kader van de EG. Over het blijvende karakter ervan bestaat nog onduidelijkheid. Ook de Wir-uitgaven blijken sinds dit najaar nog weer zo'n 140 miljoen gulden hoger dan geraamd, waarmee de totale tegenvaller voor deze post op ruim een miljard uitkomt. Minister Kok wil dat het kabinet in voorjaar een beslissing neemt over compenserende maatregelen, zo blijkt uit de nota.

Kok krijgt er voor dit jaar en volgend jaar in elk geval een financieel probleem bij. De omvang ervan valt te overzien. Maar de minister wordt ook nog met andere financiele problemen geconfronteerd. Als de rente zich op het huidige niveau handhaaft, is de schatkist volgend jaar 600 miljoen gulden extra aan rentebetalingen op staatsleningen kwijt. Bovendien zijn er op een aantal departementale begrotingen nog tegenvallers te verwachten van tientallen miljoenen guldens (asielzoekers, rechtshulp) of mogelijk grotere bedragen (onderwijs).

    • Onze Hans Buddingh'