Ook voor Senaat geldt redelijkheid

DEN HAAG, 19 febr. - Als minister-president Lubbers zich morgen naar de Eerste Kamer begeeft om zich te laten interpelleren over zijn visie op de positie van deze Kamer, zullen sommigen wellicht spreken van een gang naar Canossa. Het beeld van een ootmoedige koning aan de voeten van een trotse paus bij een besneeuwde Noorditaliaanse burcht, anno 1077, dringt zich op. De Duitse koning Hendrik IV had het gezag van paus Gregorius VII betwist en moest naar Canossa om zich van de over hem uitgesproken pauselijke ban te ontdoen. Het is de vraag of premier Lubbers na zijn opmerkelijke waarschuwing op 24 januari aan het adres van de Senaat door de Eerste Kamer in de ban isgedaan en of de interpellant, dr. ir. Schuurman, zich als lid van de Reformatorische Politieke Federatie graag zal willen laten vergelijken met welke paus dan ook. Vast staat intussen wel dat de Eerste Kamer vaak is vergeleken met een een buffer of 'bolwerk' tegen de politieke 'waan van de dag' dan wel tegen 'overijling van de Tweede Kamer'.

De minister-president zal morgen in de Eerste Kamer onder meer antwoord moeten geven op de vraag of hij het er mee eens is dat de Eerste Kamer in het licht van de Grondwet een eigen politieke bevoegdheid heeft, hoewel het politieke primaat bij de Tweede Kamer ligt. Behoort het kabinet er niet tegen te waken, de politieke taak van de Eerste Kamer te onderschatten of te miskennen, terwijl de Eerste Kamer zelf haar politieke taak niet moet overschatten? Miskenning of onderschatting van de politieke taak der Eerste Kamer zou, volgens de door de interpellant gegeven toelichting bij deze vraag, kunnen gebeuren 'indien het kabinet uitgaat van een vanzelfsprekende volgzaamheid van de Eerste Kamer of indien het Kabinet de Eerste Kamer bij bezwaren tegen een wetsvoorstel, die volledig in overeenstemming methaar terughoudende politieke afweging zijn, toch onevenredig zwaar onderdruk zet door bij voorbeeld het 'machtswoord te spreken'.

In het 175-jarig bestaan van de Eerste Kamer zijn er veelvuldig pleidooien ten gunste van haar afschaffing te horen geweest, zoals bij de grondwetsherzieningen van 1840, 1848 en 1922. De beroemde Thorbecke achtte de Eerste Kamer 'zonder grond en zonder doel', maar kreeg in 1848 niet zijn zin. Uit vrees voor al te radikale hervormingen hield men de Eerste Kamer, waarvoor Provinciale Staten als kiescolleges gingen fungeren, tegenover de voortaan rechtstreeks door (het stemgerechtigde deel van) de bevolking te kiezen Tweede Kamer. Bij een aanval op het bestaansrecht van Eerste Kamer betoogde het Vrijzinnig-Democratische Tweede-Kamerlid Oud in 1922, dat de 'bolwerk-theorie' onjuist was gebleken en dat het 'waken tegen overijling van de Tweede Kamer' neerkwam op het verwerpen van wetsvoorstellen door een politiek anders samengestelde meerderheid in de Eerste Kamer. De waardering voor de Eerste Kamer is in de loop der tijden zeer wisselend geweest. Verwierp de Eerste Kamer een door de Tweede Kamer aanvaard wetsvoorstel dat op verzet was gestuit bij de publieke opinie dan steeg doorgaans haar populariteit. Torpedeerde zij daarentegen een wetsvoorstel dat maatschappelijke verbeteringen beoogde, dan was de verontwaardiging meestal groot.

Bij een voorstel tot Grondwetsherziening om te komen tot uitbreiding van de Tweede Kamer van 100 tot 150 leden ontbrak in 1952 in de Eerste Kamer de vereiste meerderheid van 2/3; de uitslag was 28 stemmen voor en 17 tegen - ergernis over het stemgedrag van 'de heren zeventien' was het gevolg. Sinds de grondwetsherziening van 1983 lijkt de positie van de Eerste Kamer in zekere zin te zijn versterkt, vooral door de bepaling dat zij voortaan voor vier jaar wordt gekozen door Provinciale Staten spoedig, namelijk binnen drie maanden, na de rechtstreekse verkiezing van de leden van Provinciale Staten door de bevolking. Op die manier kande samenstelling van de Eerste Kamer beter aansluiten bij de 'volkswil' dan vroeger, toen vaak van een zeer langzame doorwerking sprake was, gezien de toen geldende zittingsduur van zes jaar en de niet-gelijktijdige aftreding van alle 75 leden.

Het is zelfs mogelijk dat de samenstelling van de Eerste Kamer een actueler beeld te zien geeft dan de samenstelling van de Tweede Kamer; dat zal bij voorbeeld het geval zijn in 1991 na de verkiezingen voor Provinciale State en indirect dus ook voor de Eerste Kamer. Ook leden van de Eerste Kamer plegen zich, ofschoon niet-rechtstreeks gekozen, graag 'volksvertegenwoordiger' te noemen. De Staten-Generaal, bestaande uit Tweede Kamer en Eerste Kamer, vertegenwoordigen immers het gehele Nederlandse volk, aldus de Grondwet.

Daarbij komt de indruk dat menig lid van de Tweede Kamer, hoezeer ook volgens de theorie rechtstreeks door de kiezers gekozen, zich tegenwoordig niet zozeer meer volksvertegenwoordiger alswel partijvertegenwoordiger schijnt te voelen. Ook de vrij gemakkelijke wijze waarop men zich tussentijds uit de Tweede Kamer terugtrekt - anders dan wegens benoeming tot minister of staatssecretaris of wegens gezondheidsredenen - is wellicht een uiting van dit gevoel, dat nog wordt wordt versterkt door het feit dat verreweg de meeste kiezers stemmen op de lijstaanvoerders en dat het effect van voorkeurstemmen diede lijstvolgorde kunnen doorbreken tot dusverre gering was. (Wellicht kan de recente kieswetwijziging de macht van partij-instantiesinzake de lijstvolgorde verminderen, waardoor de kiezersinvloed wordt vergroot). Ook de wijze waarop de meerderheidsfracties in de Tweede Kamer zich binden door middel van regeerakkoorden, terwijl de Eerste Kamer niet bijkabinetsformaties wordt betrokken, kan de onafhankelijkheid - eerder dan de terughoudendheid - van de Eerste Kamer bevorderen en de eigenlijke toetsing van wetsvoorstellen naar deze Kamer verleggen, gepaard gaande met een accentuering van de politieke bevoegdheid van de Eerste Kamer. Een desbetreffende interpellatievraag van Senator Schuurman wordt toegelicht met opmerkingen over 'de soms grote haast' waarmee de Tweede Kamer verstrekkende wetsvoorstellen afhandelt, 'de veranderde politieke cultuur in de Tweede Kamer' en 'niet in het minst de uitgebreide en gedetailleerde regeerakkoorden, die politieke verstarring in de hand werken en politieke flexibiliteit verhinderen'.

Een merkwaardigheid, om niet te zeggen een hiaat, in het Nederlandse stelsel is het ontbreken van een conflictenregeling bij verschil van opvatting tussen Tweede Kamer en Eerste Kamer. Uit dit hiaat zou volgens sommige kenners van het staatsrecht een verplichting tot terughoudendheid van de Eerste Kamer voortvloeien. Het is wel zo dat de Eerste Kamer in parlementair opzicht het laatste woord heeft bij de beoordeling van wetsvoorstellen - een in de grondwet neergelegde bevoegdheid. Voor invoering van een 'terugzendingsrecht' - de Eerste Kamer vraagt de Tweede Kamer een wetsvoorstel nog eens te bezien - is uiteraard een grondwetsherziening nodig, waaraan de Eerste Kamer ten slotte met een meerderheid van twee-derde haar zegen zal moeten geven; waarschijnlijk is dat niet, want niemand kortwiekt graag zichzelf. In een lezing op 24 maart 1960 wees de toenmalige Eerste-Kamervoorzitter mr. J. A. Jonkman op een zijns inziens in Nederland bestaand stelsel van 'checks and balances': niemand dient te overheersen, velen dragen mede-verantwoordelijkheid, waarbij 'samenwerking in redelijkheid' is vereist.

    • Mr. B. C. L. Waanders