De paradox van politieke bezuinigingen

De gang van zaken rond het Amerikaanse begrotingstekort maakt een ding in elk geval zeer duidelijk: zelfs een wet die politici de dienst voorschrijft biedt onvoldoende garantie dat die politici doen wat hun is opgedragen. De normen van de befaamde Gramm-Rudman-wet, die sinds het voorjaar 1986 dicteert welke omvang het maximale tekort op de federale begroting ieder jaar mag hebben, worden of overschreden of slechts op papier gehaald (1990 en 1991) dank zij kunstgrepen en trucs. Een deel van de toegepaste kunstgrepen zal de Nederlandse politici niet onbekend voorkomen. Zo worden bijvoorbeeld oudedagspremies gebruikt om het tekort te verkleinen.

In Nederland moesten de fondsen van de sociale verzekeringen en het ambtenarenpensioenfonds ABP het jarenlang ontgelden. De regering Bush komt met nogal optimistische prognoses van de economische groei in 1990 en 1991. Optimistisch ramen werd ook in Nederland veelvuldig gehanteerd, vooral in de tweede helft van de jaren zeventig en de eerste helft van de jaren tachtig, als middel om aan draconische bezuinigingsoperaties te ontkomen. Een relatief hoge economische groei leidt immers tot meer belastinginkomsten dan een lage groei en daarmee kan het begrotingstekort, op papier, worden verkleind. Valt de realiteit echter tegen in vergelijking tot de optimistische prognoses, dan verslechtert de staat van de overheidsfinancien alleen maar. Dat was goed te zien tijdens de Reagan-regering. In Nederland was de ontwikkeling tijdens het kabinet-Van Agt I daarvaneen duidelijk voorbeeld. Zuinigheid De Gramm-Rudman-wet heeft model gestaan voor de ideeen van een aantal Nederlandse politici en ambtenaren. Het fiasco van het Amerikaanse bezuinigingsbeleid, dat uiteindelijk tot deze wet leidde, stond niet alleen.

Ook het in Nederland, sinds 1975 gevoerde bezuinigingsbeleid verdiende niet het predikaat 'geslaagd'. Geen van de sinds dat jaar opgetreden kabinetten hield zich aan de eigen normen en regels voor het voeren van een zuinig uitgavenbeleid. Juist onder de kabinetten-Lubbers I en II was het met de beheersing van de publieke uitgaven slecht gesteld. Het was natuurlijk enigszins merkwaardig dat dezelfde Kamerleden die jarenlang overschrijdingen tolereerden of zelf in de hand werkten, de afgelopen jaren om een wet vroegen om zich tegen zichzelf te beschermen. De sterkste aandrang kwam uit de Tweede-Kamerfractie van de VVD, toen nog regeringsfractie, maar ook uit de CDA-fractie klonken sympathiebetuigingen. Ex-minister Ruding van Financien verklaarde voorts menigmaal best te willen beschikken over een Gramm-Rudmanwet. En alle ambtelijke top-adviseurs, verzameld in de Studiegroep Begrotingsruimte, spraken zich begin vorig jaar uit voor een variant: een leningenplafond, een wettelijke maximering van het bedrag dat elk jaar door de rijksoverheid mag worden geleend. Een blik naar de VS leerde toen al dat een wettelijke regeling niet waterdicht is. In een aantal Amerikaanse staten en steden werden vergelijkbare regels voortdurend overschreden. De stad New York, die aan het eind van de jaren zeventig in strijd met een constitutioneel verbod miljarden dollars had geleend voor de financiering van lopende uitgaven, moest onder curatele worden gesteld van de staat New York. In Californie en Cincinnati moesten bezuinigingen worden afgedwongen door sterk georganiseerde lobbies van protesterende belastingbetalers. Dichter bij huis: de Nederlandse gemeenten, die de wettelijke verplichting hebben een evenwichtige begroting te maken - dat wil zeggen dat de gewone dienst (lopende uitgaven) geen tekort mag hebben en dat alleen mag worden geleend om kapitaaluitgaven (investeringen) te financieren - zijn de laatste anderhalve decennia ook niet altijd zuiver in de leer geweest. Nog niet zo lang geleden signaleerde De Nederlandsche Bank bijvoorbeeld dat op de kapitaalrekening van gemeenten vaak niet alleen zuivere kapitaaluitgaven stonden. Nu kunnen gemeenten nog worden terechtgewezen door een hogere overheid. Die fungeert als een extra rem.

Maar die rem ontbreekt bij beslissingen over uitgaven van het parlement.

Er is geen hoger instituut dat uitgavenbesluiten van het parlement ongedaan kan maken. Verantwoordelijkheid Een wettelijke regeling van de omvang van het financieringstekort heeft een groot voordeel: de verantwoordelijkheid ligt vast. Ieder weet waaraan hij begint en ieder kan ter verantwoording worden geroepen. De overzichtelijkheid wordt bevorderd door een simpele regel, bijvoorbeeld de regel dat de gewone dienst geen tekort mag hebben. De discussie wordt erdoor beperkt. Dat is ook een van de redenen dat EZ-topman prof. dr. F. Rutten onlangs bepleitte om in het kader van de monetaire eenheid deze regel voor alle EG-landen in te voeren. In de praktijk zal het minder simpel zijn dan het lijkt. De scheiding tussen kapitaaldienst en gewone dienst is in ons land ooit opgeheven na een sluipend proces van verloedering. Naast definitieproblemen - zijn onderwijsuitgaven wel of geen investeringen? - zijn er volop mogelijkheden om de regel te ontduiken. En politici hebben in de bezuinigingsperiode van de afgelopen vijftien jaar laten zien dat ze - als het hun uitkomt - heel vindingrijk kunnen zijn als ze aan bezuinigen wensen te ontkomen. De situatie in de VS onderstreept nog eens extra dat een Nederlandse Gramm-Rudmanwet geen panacee zal zijn. Politiek is kiezen. Ook wanneer een wet de omvang van het tekort voorschrijft blijft de uitvoering afhankelijk van de bereidheid van politici om te kiezen en eenmaal gemaakte keuzes te realiseren. Het is de paradox van de politieke wil. Als die bereidheid aanwezig is, is er immers geen wet nodig. Het regeerakkoord heeft een aantal beslissingen naar het voorjaar geschoven. Daarnaast is er al sprake van mogelijke tegenvallers. In maart, wanneer het kabinet zich buigt over de zogeheten 'paasbrief' met de voorstellen voor de begroting 1991, zal moeten blijken of het derde kabinet- Lubbers alleen op papier - het regeerakkoord - van goede wil is.

    • Commentator Nrc Handelsblad
    • José Toirkens